ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Массив действующих правовых актов, которые в той или иной мере относятся к организации управления, ве­лик. Условно их можно классифицировать по ряду крите­риев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления.

Классификация правовых актовпо этим критериям позво­ляет расширить представление о правовых основах органи­зации управления, их сложной структуре в современных ус­ловиях. При этом необходимо иметь в виду, что в настоящее время отсутствует четкое разграничение компетенции государ­ственной власти и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Конечно же, с точки зрения государственного строитель­ства, положение это явно негативное и требует исправления.

По юридической силе правовые акты можно разделить в следующем порядке:

— Конституция Российской Федерации, которая за­крепляет в общем виде структуру экономической, со­циально-культурной и административно-политичес­кой деятельности;

- законы Российской Федерации;

- постановления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;

— конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управле­ния на уровне этих субъектов. В Уставах, принимаемых законодательными органами соответствующих субъектов федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса; - подзаконные акты: Президента Российской Федера­ции и органов исполнительной власти. В зависимости от принципа федерализма данный прин­цип находит свое отражение в системе правовых актов, которые регламентируют организацию управления. Систе­ма их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержаниюразличаются общие правовые акты,кото­рые распространяют свое действие на определенные отноше­ния независимо от того, в какой сфере или отрасли они воз­никают, и специализированные,регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, которые касаются вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный кодекс РФ закрепляет систему государственного контроля за соблюдением зе­мельного, антимонопольного законодательства, и др.

Специализированные правовые акты более детально рег­ламентируют организацию системы управления профиль­ными отраслями и сферами деятельности. Например, За­кон РФ от 24 сентября 1992 г. «Об обороне» закрепляет ос­новы управления обороной Российской Федерации.

По характеру влияниявыделяются правовые акты, кос­венно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Гражданский кодекс РФ 1994 г. не содержит норм по конкретным вопросам организации управления. Но, регламентируя отношения собственнос­ти, он оказывает влияние прежде всего:

— на концепцию организации управления экономикой в целом;

— на концепцию формирования системы отраслевых органов управления;

— на выбор методов управления коммерческими и не­коммерческими организациями, и т. д.

При всеобщем господстве государственной собственно­сти естественно, что эта система должна быть более развет­вленной и специализированной.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

В области экономики основными правовыми актами, ка­сающимися организации управления, являются:

— положения об отдельных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях;

— акты Президента Российской Федерации и органов ис­полнительной власти об образовании конкретных орга­нов, утверждении их структуры и штатных расписаний.

В субъектах Российской Федерации полномочия орга­нов государственной власти и должностных лиц в решении подобных вопросов определяются самими субъектами Российской Федерации в пределах их компетенции.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопре­деленность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают юри­дической силой.

§ 3. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ

Особыми условиями, влекущими изменения в организации управления, являются:

1. Чрезвычайные ситуации природного, технологичес­кого характера.

2. Чрезвычайное положение

3. Военное положение.

4. Иные обстоятельства, вызывающие нарушение нор­мальных условий жизни и необходимость формирова­ния управления, приспособленного для их устранения.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях при­родного и технологического характера предусмотрены Федеральным законом от 11 ноября 1994 г. «О защите на­селения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ­ного и технологического характера».

В этом законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии как опасного природного явления, ката­строфы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, зна­чительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для предупреждения ликвидации чрезвычайных ситу­аций сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местно­го самоуправления, а также организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Министерство Российской Федерации по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации послед­ствий стихийных бедствий (МЧС России) является специаль­ным федеральным органом исполнительной власти, осуще­ствляющим государственное управление и координацию федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа­ций. Оно образует подведомственные ему территориаль­ные органы соответствующего профиля.

Закон определяет также права и обязанности предприя­тий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Особенности управления вызываются именно чрезвычай­ными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуациях Президент Российской Фе­дерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотрен­ных федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Во­оруженные Силы России, других войск и воинских фор­мирований.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообраз­ные задачи и функции, в том числе:

— руководство работами по ликвидации крупных ава­рий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций;

— координацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления предприятий, уч­реждений и организаций по преодолению послед­ствий радиационных аварий и катастроф;

— контроль за осуществлением мероприятий в этой области;

— организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайной ситуации.

Таким образом, полномочия органов государственной вла­сти, в том числе Министерства России по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), а также подведомственных ему региональных органов, можно под­разделить на две группы:

1. Те, которые осуществляются в нормальных услови­ях и направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций.

2. Те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентированы на выполнение важ­нейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законодательством представляет собой режим, хотя и пе­ресекающийся с чрезвычайными ситуациями, но имеет не полностью совпадающие основания.

Чрезвычайное положение в соответствии с Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбеж­ную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

Основания для его введения шире, чем чрезвычайные си­туации (ст. 4 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»). На территории, где введено чрезвычайное положение, мо­гут создаться особые формы управления. В соответствии с на­званным Законом особые формы управления предполагают:

— возможность прямого подчинения органов исполни­тельной власти территории, на которой введено чрез­вычайное положение, Президенту России или назна­чаемому им органу;

— образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а так­же случаи ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введено чрезвычайное положение. При этом полно­мочия органов представительной и исполнительной власти территорий могут быть временно ограничены либо приостановлены органами, принявшими решение о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий. Государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нор­мализации обстановки, восстановлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Исполнительные органы власти и временные органы вправе издавать обязательные к исполнению на соответ­ствующей территории приказы и распоряжения по вопро­сам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Определенные законом чрезвычайные меры касаются не только прав и свобод граждан, но и предприятий, учреждений, организаций. Так, могут быть применены такие меры, как:

— введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;

— изменение в производственной деятельности пред­приятий, необходимых для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ;

— мобилизация ресурсов предприятий и учреждений;

— изменение режима их работы;

— переориентация их на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и т. д.

Возможно отстранение от работ на период чрезвычайно­го положения руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняю­щими обязанности указанных руководителей других лиц.

Чрезвычайное положение нельзя путать с военным по­ложением,

Органы представительной и исполнительной власти местности, объявленной на военном положении, обяза­ны оказывать содействие органам военного управления, военному командованию в использовании всех возмож­ностей для осуществления государственной и обществен­ной безопасности.

Режим военного положения предполагает введение опре­деленных ограничений прав и свобод граждан, а также воз­ложение на них обязанностей, которые не могут на них возлагаться в нормальных условиях, например, военно-квартирная обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений, введение трудовой повинности для военных целей, и т. д.

В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не име­ющими военного назначения; мобилизуются силы и сред­ства для обороны страны, для охраны государственной без­опасности и общественного порядка под руководством во­енного командования, у которого сосредоточиваются в этой области функции органов государственной власти.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагива­ют общие вопросы организации управления там, где они введены. Поэтому они не могут быть сведены к мерам, от­носящимся лишь к области деятельности правоохрани­тельных или военных органов.

Контрольные вопросы и задания

/. Какие из перечисленных далее условий влекут корректи­ровку в организации управления: чрезвычайное положение, военное положение, иные обстоятельства, вызывающие на­рушение нормальных условий жизни и необходимость форми­рования управления, приспособленного для их устранения?

2. Дайте понятие чрезвычайной ситуации.

3. Чем отличаются понятия «чрезвычайное положение» и «военное положение» ?

4. Кто может ввести такое ограничение права граждан, как «комендантский час»?

5. Возможно ли отстранение от должности на время чрез­вычайного положения директора завода, главы администра­ции района города, начальника районного отдела милиции?

6. Какое из перечисленных далее условий предполагает ог­раничение прав и свобод граждан: чрезвычайная ситуация, чрезвычайное положение, военное положение?