Демократия и единство государственной власти

В праве, в частности, в Конституциях обычно подчеркивается, что народ является единственным источником власти. Действительно, в условиях демократии власть находится в руках народа. И естественно, в этом случае демократию нельзя идеализировать. К.Лефорт в качестве ее недостатков отмечает тиранию общественного мнения, неустойчивость правительств, наличие «дворцовых интриг». Позитивным является отсутствие беззакония. Каждый имеет право высказать свое мнение без опасения быть преследуемым. Однако при этом власть народа осуществляется в очерченных Конституцией рамках[237].

В юридической, философской литературе дается множество определений демократии. Довольно часто она определяется как власть большинства. В.А.Затонский отмечает, что подлинная демократия возникает из стремления отдельной личности к относительной свободе от власти, включая и демократическую[238].

Созвучна его мысли и оценка, даваемая Унпелевым А.Г., который видит феномен демократии в примирении идей народовластия и личной свободы[239].

Народ, являясь источником власти, как справедливо отмечается, веками был отделен от государственной власти, часто она осуществлялась против народа[240].

Для того, чтобы исключить такую ситуацию, заставить власть служить людям, в конституциях и закрепляется равенство и взаимная ответственность государства и личности (см. ст. 2 Конституции Республики Беларусь). Тем самым предлагается взаимодействие власти и подвластных.

Видный судья Верховного Суда США Оливер Холмс (1841–1935) справедливо отмечал, что «Конституция не предназначена олицетворять какую-либо отдельную экономическую теорию, будь то патернализм с его органической связью между гражданами и государством либо свобода жизнедеятельности. Она создана для людей, которые придерживаются противоположных взглядов»[241].

Справедливо отмечал профессор А.Мишин – демократия без государственной власти существовать не может[242]. Томас Гоббс в своей работе «Левиафан» выразил мысль, согласно которой есть один способ создать сильное государство – это единство власти[243].

Одним из существенных признаков государственного суверенитета являются полнота, верховенство и единство государственной власти. Конечно, единство власти не исключает ее разделение. В разделении власти Дж.Мэдисон видел условие сохранения свободы. Однако все три ветви власти должны взаимодополняться, в условиях демократического развития не должно быть абсолютной власти.

В литературе обращается внимание, что осуществление государственной власти одним субъектом имеет определенные достоинства: оперативность в принятии решений, персонализация ответственности, исключение борьбы за полномочия между уровнями властвования[244]. Однако эти достоинства перевешивают более весомые недостатки, самый серьезный из которых – тенденция к диктатуре. В Конституции Республики Беларусь закреплено разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Функции посредника между ними, наряду с другими важными полномочиями, присущими Главе государства, выполняет Президент Республики Беларусь (см. ст. 79). На примере других стран мы видим, что на политической сцене доминирует либо Президент (в президентской республике), либо правительство, чаще его глава, в парламентарной республике.

Американскими идеологами была создана концепция, согласно которой верховная власть принадлежит народу, который вправе не соблюдать законы, если они несправедливы или противоречат разуму. Конституционное право при этом трактуется как соблюдение принятых народом общественно-разумных и абсолютно неизменных правил поведения людей[245]. Однако эта теория получала поддержку в период борьбы американских штатов за независимость от Великобритании. В дальнейшем история показывает, какие жесткие меры предпринимались к тем, кто «восставал» против сложившейся системы.

В Конституции Республики Беларусь с учетом зарубежного опыта совершенно справедливо зафиксирована наказуемость достижения государственной власти насильственными методами.

Правовая идеология особое место отводит суду, который является наилучшим средством защиты собственности и прав граждан.

Великий русский юрист, философ, национальный мыслитель И.Ильин в своих «Аксиомах власти» также подчеркивал, что государственная власть в пределах каждого политического союза должна быть едина. Причем единство государственной власти он понимал «не в смысле единства «органа» или нераспределенности функций и компетенций, но в смысле единого организованного воленаправления, выражающегося в единстве обретаемого и осуществляемого права. В пределах одного союза в один и тот же момент одно и то же – не может быть «правом» и «не правом»… Правосознание не может признать одинаково «государственными» две исключающие друг друга или стоящие в противоборстве власти»[246]. И.Ильин отмечал, что наличие двух государственных властей свидетельствует о наличности двух политических союзов, однако это свидетельство зарождения либо «отживания» этих двух «государств». Как промежуточный этап такое явление возможно. Но если две возникшие власти не сливаются в одну единственную, то они рано или поздно начинают между собой борьбу[247].

И.Ильин многие свои труды написал после Октябрьской революции, зная ее результаты. Мы же, нынешние современники, хорошо помним 90-е годы ХХ столетия, знаем, как происходил «распад» СССР и в значительной степени подтверждаются оценки И.Иванова.

Государственная власть в силу ее единства, имея правовой характер, должна преследовать общий интерес. Очень важно иметь не только привлекательную программу, но и ее осуществимость.

И.Ильин в своих трудах убедительно доказывал невозможность общественной жизни вне порядка, т.е. вне устойчивой правовой организации. Тяготение к порядку и организации подсказывается народу чувством самосохранения. Народ, оказавшийся без организованного порядка, находится перед дилеммой: создать его или погибнуть[248].

Как отмечает И.А.Иванников, умные руководители умеют быстро реагировать на запросы масс и тем самым сохраняют свою власть. Правда, при этом он говорит о «заигрывании» с аристократией или народом[249].

В условиях развития белорусского государства, которому также присущи признаки переходного периода трансформации политико-правовой системы, удалось сохранить базовый консенсус в обществе, исключить отчуждение власти и народа, госаппарата и гражданина, центра и регионов. Известно много примеров дискредитации власти в странах старой и молодой демократии.

Пятилетний период (1990–1994 гг.) некоторого хаоса в экономике и политике, неопределенности ориентиров (восток или запад либо восток и запад и др.) сменился потребностью стабилизации, получивший основу в новой Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1994 г.

Как справедливо замечает В.Е.Гумеев, конституционно декларированный статус государства как правового предопределяет выдвижение ориентиров правомерного поведения гражданина и государства, создает легальную основу борьбы за право и законность[250].

Демократические страны – наиболее организованные в цивилизованном понимании слова «организация». «Организующим» началом выступает право – основной социальный регулятор в любом государстве.

Из большого числа различных определений власти[251], на наш взгляд, более близким к ее сущности относится понимание власти М.Вебером, который рассматривал власть как «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению»[252].

Существуют различные модели децентрализованного государства. Среди них можно назвать деление государства на федерации, развитие местного самоуправления, которое часто характеризуется как нечто отдельное от государственной власти. На наш взгляд, местные Советы депутатов как представительные органы, избираемые гражданами, проживающими в рамках соответствующей административно-территориальной единицы, обладают всеми признаками органа государственной власти.

В мировой практике наблюдается явная тенденция к ослаблению государства как института в связи с процессами глобализации, созданием наднациональных структур, обладающих существенными полномочиями по отношению к национальным государствам. Яркий пример тому Европа. На этом континенте вначале в рамках Европейского сообщества, а в настоящее время – Европейского Союза сформировался подход, согласно которому учредительные договоры обладают более высокой юридической силой, чем национальные Конституции.

Рост национального самосознания – прогрессивное явление. Однако этот процесс может захватить общественные отношения настолько глубоко, что повлечет дезинтеграцию государства и распад его на более мелкие образования.

Мировой опыт накопил множество формул территориального государственного строительства. Две противоположные силы – центробежные и центростремительные – определяют фактический баланс отношений «центр – регионы».

Стимулом децентрализации являются полиэтничность. Обычно ведь и государства появляются в силу его создания нацией. Промежуточным вариантом, который может сохраняться десятилетия, является вычленение внутри государства национальных автономий.

С одной стороны, власть не должна быть «распыленной». Иначе под угрозой может оказаться единство и территориальная целостность государства, его правовой системы. Центробежные силы могут набрать такие обороты, что для сохранения государства придется использовать силу. С другой – излишняя «централизация» власти сковывает инициативу, порождает иждивенческие настроения, отчуждает власть от народа. Выход, на наш взгляд, заключается в поиске баланса интересов между центром и регионами на основе принципов функционирования демократического государства. Здесь можно использовать не только Европейскую хартию местного самоуправления, но и Конституцию Европы, в которой в качестве одного из фундаментальных закреплен принцип передачи «наверх» только тех вопросов, которые могут быть наиболее успешно там решены. Все остальное – должно решаться национальными государствами или применительно к рассматриваемому нами вопросу – на локальном уровне.

Наиболее оптимальную концепцию разделения властей предложил Ш.Монтескье, который считал, что у каждой ветви власти своя компетенция, в рамках которой она действует, защищает себя от возможного вторжения, тем самым сдерживает другие ветви власти, предотвращая деспотизм. Интересно, что в Российской юридической литературе российская форма правления на протяжении десяти лет действия Конституции подвергается критике как в политических, так и в научных кругах. О.Зазнаев обращает внимание на то, что российская форма правления характеризуется как суперпрезидентство[253], выборная монархия[254]. К недостаткам относят «сосредоточение в руках» президента огромных полномочий, дисбаланс ветвей власти, отсутствие ответственного правительства, формирование беспартийного «технического» правительства, склонность режима к авторитаризму, персонализму, коррупции, фаворитизму и др. [255].

От формы правления зависит способ формирования исполнительной власти. Однако периоды времени, сложность развития, перелом эпох часто предопределяют выбор формы правления.

В мировой практике разделение властей осуществляется на разную «глубину». Основная идея разделения властей заключается не в том, чтобы обеспечить равенство властей, а выстроить таким образом систему, чтобы ни одна из ветвей не существовала без двух других.

Многие ученые-юристы считают, что полное разделение властей абсурдно. Более того, разделение властей предполагает единство власти. Разделение властей – препятствие к превышению власти, произволу.

Например, американская модель исключает дуализм исполнительной власти, при котором есть соперничество. Эта модель доказала устойчивость.

Она не допускает двоевластия в политической системе даже тогда, когда Президент США и большинство конгресса принадлежит к разным партиям. Это обеспечивает единство государственной политики. Президент США рассматривается как ведущий общенациональный политический лидер. Именно за ним максимум инициативы.

Многие страны в качестве оптимального количества министерств имеют – 12–15. Всегда создаются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения. Швейцария – 7, Великобритания – 20.

В бывшем СССР в середине 80-х годов насчитывалось 143 министерства и ведомства, в которых работало 1 млн.348 тыс. сотрудников. Это не считая министерств и сотрудников в союзных республиках. В Республике Беларусь в настоящее время более 40 министерств, госкомитетов, других госорганов, подчиненных Правительству.

Конечно с бюрократизацией необходимо бороться. В этом отношении даже сформулирован Паркинсоном первый закон «Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны». Одно из следствий этого закона – сколько не сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться. В этой связи совершенно обоснованно Глава государства принимает решения о сокращении государственного аппарата за счет повышения эффективности его работы.

Как показывает исторический опыт, именно от того, как организовано государственное управление, как соотносятся законодательная и исполнительная власть, центральная и местная власть, в значительной степени зависит социально-экономическое и политическое развитие общества. Показательно, что Беларусь динамично развивается за счет организованности, трудолюбия и интеллекта своих граждан.

М.А.Медведев считает, что идею единства власти можно рассматривать в трех аспектах:

- «социальное единство власти, что должно проистекать из единства природы господствующих в обществе социальных групп;

- единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом как условия предотвращения анархии и распада;

- организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов»[256].

Не останавливаясь на отрицательных и положительных сторонах содержания данной классификации, согласимся с указанным автором относительно того, что при определенных условиях общественного развития единство власти способствует стабилизации положения, преодолению распада государства[257].

В целом демократическая Конституция является тем юридическим документом, который интегрирует всю систему национального законодательства, определяет содержание правовой пирамиды, его соотношение с нормами международного права. В этом случае Конституция превращается в основательную платформу общественного порядка и прогресса.