Проблемы формирования социального правового государства в переходный период

В современных конституциях, в том числе и тех, которые приняты в государствах, недавно обретших независимость, содержатся нормы о правовом, демократическом, социальном характере развития. Довольно часто в них прямо констатируется, что соответствующая страна является демократическим, социальных, правовым государством. Конечно, одной такой записи недостаточно, необходимо анализировать весь текст Конституции для того, чтобы можно было сделать вывод: содержит ли Конституция нормы и принципы правового, демократического, социального государства. Критерии здесь известны и на них мы не будем останавливаться. Отметим лишь, что в некоторых конституциях (например, Германии) закрепляется принцип социального государства, в других (чаще всего опирающихся на социалистическое прошлое) содержится обширный спектр социальных, экономических и культурных прав и свобод. И в этой связи Конституцию Республики Беларусь вполне можно назвать социальной Конституцией.

Аналогично обстоит дело и с вопросом о правовом государстве. В Конституции получили свое закрепление основные элементы такого государства: разделение властей, независимость судебной власти, политический плюрализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Однако недостаточно принять даже самый совершенный конституционный текст, важно обеспечить соответствие Конституции реальных отношений. Говоря языком Канта, важно чтобы сущее и должное максимально приблизились друг к другу.

Обратимся к социальным правам: проблема их финансирования на определенном этапе, как отмечает А.Бланкенагель, «становится проблемой демократии и разделения властей»[258].

Действительно, мы хорошо знаем, что обеспечение таких прав, как право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий (ст. 21 Конституции), на охрану здоровья (ст. 45), на социальное обеспечение (ст. 47), на образование (ст. 49), на жилище (ст. 48) требует колоссальных затрат, а значит влияет на уровень налогообложения субъектов хозяйствования и граждан.

Таким образом, «имеющиеся финансовые границы являются абсолютной границей осуществления социальных прав»[259]. На это в общем обращалось внимание и ранее белорусскими учеными, в том числе и автором настоящей статьи[260]. В данном случае заметим, что и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах предусмотрена обязанность государств, для которых этот международный документ, стал обязательным, принимать все меры для обеспечения содержащихся в нем прав в пределах имеющихся ресурсов (ст. 2).

Поэтому с учетом имеющихся экономических возможностей важно обеспечить такое распределение и использование ресурсов, которое является справедливым. В философской и юридической литературе существует множество определений справедливости. Справедливость раскрывается посредством различных категорий, таких, например, как «добро» и «зло». Интересно, что некоторые исследователи определяют право, используя эти два понятия. По определению В.С.Соловьева правом следует считать «принудительное требование реализации определенного минимального добра, или такого порядка, который не допускает известных крайних проявлений зла»[261].

Конституционный Суд Республики Беларусь наиболее часто в последние годы обращался к анализу конституционности нормативных актов, касающихся экономических, социальных и культурных, а также неотъемлемых прав и свобод. Так, около половины решений Конституционного Суда за последние семь лет касается именно социальных аспектов. И в этом отношении Конституционный Суд стремится проявлять возможную сдержанность, чтобы не подменять законодателя, к компетенции которого относится решение вопросов с позиции целесообразности. Однако тогда, когда переплетаются принципы социального и правового государства, Конституционный Суд активно и непосредственно влияет на решение проблемы. Так, одним из недавних актов были решения Конституционного Суда относительно решений Минского городского и Вилейского исполнительных комитетов.

При вынесении решения по вопросу об увеличении оплаты за коммунальные услуги нами было указано на необходимость соблюдения пропорциональности такого увеличения и роста зарплаты, пенсий.

Для социального государства характерно стремление к социальному уравниванию, то есть оказание поддержки слабым и предъявление больших (но до определенных пределов) требований к социально сильным, например, в сфере налогообложения.

Зафиксированный в Конституции принцип социального государства является по существу конституционным, а значит обязательным к исполнению предписанием.

С учетом наших условий развития в прошлом достижение социальных целей государства (достойная жизнь каждого человека) является важнейшим фактором развития правового государства.

Ошибочным считаем утверждение Р.Штобера о том, что принцип социального государства не требует ни обязательных широких общественных и экономических преобразований, ни внедрения социальной рыночной экономики[262]. В какой-то мере схожую позицию занимает и А.Бланкенагель, указывающий, что «в демократическом конституционном государстве со свободной рыночной экономической системой исходной является концепция человека, ответственного перед самим собой»[263]. Принципы социального и правового государства тесно связаны и порой переплетаются друг с другом.

Ранее в печати анализировались принципы правового государства. Проблема их соблюдения на практике остается актуальной.

Принцип верховенства Конституции, верховенства права можно рассматривать и с позиции необходимости обеспечения 1) системности законодательства, 2) его иерархичности, 3) стабильности.

Одним из крайне негативных явлений является нестабильность законодательства. Причем некоторые авторы объясняют нестабильность лапидарным утверждением: законодательство нестабильно, потому что часто меняется. Проблема в другом – нет основательного изучения проблем общественного развития, требующих своего юридического регулирования, нет прогноза, нет видения того, как акт начнет работать на практике.

Полностью прав Р.Штобер, который утверждает, что «дееспособность, рентабельность, производительность, инвестиции и адаптационные способности народного хозяйства в значительной степени зависят от измеримости и предсказуемости хозяйственно- и административно-правовых действий»[264].

Очень важно, чтобы право защищало экономическое доверие. Здесь проблема даже не сводится к вопросу о непридании акту, ухудшающему правовое положение, обратной силы. Позиция автора по данному вопросу выражена в ряде его предыдущих публикаций[265]. Важно, чтобы правовые правила оставались стабильными в будущем, а изменения норм законодательства были логичными и предсказуемыми. Иногда происходит так, что после выполнения субъектами хозяйствования требований, установленных законодательством, с течением какого-то времени правила меняются вновь и свою деятельность порой они вынуждены начинать сначала.

Позитивным примером разрешения конфликтной ситуации явилось дело о проверке конституционности актов Правительства, установивших порядок занятия медицинской и фармацевтической деятельностью. В нем Конституционный Суд, согласившись с повышением квалификационных требований к занятию медицинской и фармацевтической деятельностью, отменил необходимость предоставления возможности продолжить указанную деятельность тем лицам, которые получили лицензии в соответствии с прежним законодательством и соответствовали его требованиям. Позитивным является и то, что Правительство, Министерство здравоохранения приняли меры к исполнению решения Конституционного Суда.

Право проверяется практикой. Известно утверждение, что практика критерий истины.

Именно практика делает юридическую норму живой, воздействуя в свою очередь на ее содержание и смысл.

Противоречивость законодательства ведет к нарушению ряда конституционных принципов, которые являются основой формирования отношений между государством и человеком. Ведь в такой ситуации правоприменитель находится в крайне трудном положении, иногда по вине субъектов такого нормотворчества становится невольным правонарушителем.

Согласно Конституции все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22). Конституционный принцип равенства обуславливает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, так как лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями можно обеспечить такое равенство. Неопределенность содержания законодательного регулирования создает на практике конфликтную ситуацию, ведет к субъективному усмотрению в процессе правоприменения. Тем самым нарушается принцип равенства и верховенства права. Сравнительный анализ как одноуровневых нормативных актов, так и тех, которые занимают в правовой пирамиде различные уровни, часто свидетельствует о противоречивости используемых в них понятий и определений, ссылок на различные нормы, что, конечно же, недопустимо. По существу на практике не обеспечивается единое нормативное регулирование. Такое нормативное «регулирование» может дать основание для признания соответствующих актов не имеющими юридической силы в связи с их неконституционностью.

Конечно, невозможно на законодательном уровне определить сроки действия каждого акта. Одно время высказывались идеи не менять новый акт (закон) ранее, чем через 6 месяцев. В силу еще слабой законопроектной работы, «увязки» новых актов с действующими принять такое предложение пока не представляется возможным.

Высказываясь в пользу предсказуемости развития законодательства, как важнейшего условия формирования доверия граждан к государству и отстаивая в этой связи стабильность законодательства, в то же время следует учитывать и объективную динамичность экономических и социальных процессов. Как справедливо полагает Р.Штобер, законодатель при основополагающих изменениях права должен предусматривать приемлемые переходные положения (оговорки о недействительности в определенных случаях особо жестких положений и сроки для адаптации)[266].

Известно, что даже те страны, которые в развитии собственных правовых систем достигли наибольших успехов (Австрия, Германия, Франция, Италия, США и др.) прошли через многие тернии на этом пути. Поэтому, оценивая критически ситуацию в молодых государствах, следует иметь в виду и трудности их роста: демократических, правовых, социальных. Здесь огромное значение имеют такие факторы как менталитет, необходимость решения экономических, социальных проблем, отсутствие традиций и др.

В литературе высказываются различные взгляды относительно определения эффективности права: эффективность права проявляется 1) в результативности правового воздействия; 2) достижении поставленной цели; 3) полезности и экономичности правового воздействия.

На наш взгляд, первые два критерия обладают недостатками, так как «результативность» правового воздействия хотя и может быть, но при этом не учитываются такие важнейшие принципы как свобода, равенство, справедливость, а цель может оказаться ошибочной.

Полагаем, что единственным критерием эффективности права может быть полезность и экономичность правового воздействия.

Право – это один из социальных регуляторов, используемых во имя общей пользы. Исходя из задачи государства служить общему благу, правовое регулирование должно быть экономичным. Следует поэтому согласиться с мнением Ф.Н.Фаткуллина и Л.Д.Чулюкиной о том, что именно в максимальной положительной полезности функционирования правовых норм с наименьшими социальными издержками проявляется эффективность права[267]. В свою очередь профессор Сорокин В.В. видит критерии эффективности права в наличии или отсутствии правового порядка в обществе, способности правовой системы удовлетворять потребности общества в социально-справедливом порядке[268].

Может ли правовая система быть эффективной в переходный период? На наш взгляд, не может, а должна. Иначе сам «переходной» период затянется на многие годы. В.В.Сорокин также положительно отвечает на этот вопрос, обращая внимание при этом, что правовая система в переходный период также способна создавать условия для укрепления социальной справедливости, обеспечения гражданского мира, преобладания демократических правил и процедур[269].

Эффективные механизмы защиты прав человека включают материально-правовые, процессуальные и институциональные формы и средства защиты. Взаимодействие всех этих частей на конституционной основе, отвечающей целям демократического развития, делает такую защиту реальной.

Эффективности правового регулирования содействует следование международным стандартам.

Из природы договорных обязательств и из обычного права вытекает общая обязанность государства привести свое внутреннее право в соответствии с обязательствами по международному праву». Хотя, по мнению Я.Броунли, «необеспечение такого соответствия само по себе не представляет нарушения международного права»[270]. Однако такой взгляд по существу поощряет бездействие национальных государств по совершенствованию своих правовых систем.

Как отмечено в одном из решений Европейского суда по правам человека, наступает международная ответственность за нарушение одного из основных прав и свобод, если это обусловлено невыполнением обязательств по принятию внутригосударственного законодательства[271]. При этом даже допускается «возможность ответственности государства – ответчика, Конституция которого могла бы противоречить обязательствам, вытекающим из Конвенции»[272].

В последние полтора – два десятилетия проблема непротиворечивости законодательства имеет особо важное значение для законодательства и практики.

С учетом иерархии актов последующих нормативный акт, т.е. расположенный на более низком уровне правовой пирамиды, должен соответствовать правовым актам более высокого уровня.

Следует различать внутренние системные противоречия и внешние системные противоречия.

Н.А.Власенко выделяет следующие противоречия в законодательстве: временные, пространственные, содержательные и иерархические[273].

При законодательном упущении, т.е. непринятии соответствующего закона, государство также ответственно за созданную ситуацию. Издание или сохранение противоречащего Конституции закона мы имеем дело с законодательным нарушением.

4. На практике иногда спорят о соотношении процессуальных и материальных норм.

Процессуальный аспект, по мнению некоторых специалистов, имеет «даже большее значение, чем нормы, относящиеся к материальному праву»[274].

В Конституции процессуальные нормы, как правило, отсутствуют. В ней обычно содержится бланкетная или отсылочная норма, обязывающая соответствующий государственный орган принять специальный акт, в том числе и процессуального характера. Это, в частности относится к порядку проведения выборов и референдумов, обсуждения вопросов государственной и местной жизни (ст. 37).

Некоторые конституционные права (например, на судебную защиту, на получение квалифицированной юридической помощи и другие, имеющие неотъемлемый характер) подкрепляются процессуальным обеспечением на уровне отраслевого законодательства (ГПК, УПК). Не всегда эти нормы ориентированы на высокий уровень конституционных гарантий.

В целом важнейшей является задача конституцианализации текущего законодательства, т.е. приведения его в соответствие с демократическими требованиями Конституции. В этом процессе огромная роль принадлежит конституционным судом. В решениях Конституционных Судов излагается их правовая позиция. Конечно, не всю совокупность суждений следует воспринимать как правовую позицию. В законе определено, где она должна излагаться в мотивировочной или постановляющей части. Полагаем, что правовая позиция – это не что иное, как логически завершенное суждение Конституционного Суда относительно конкретной правовой ситуации, являвшейся предметом его рассмотрения. Она должна имплементироваться в национальную правовую среду.

Защита прав человека – единственная функция суда, его предназначение[275]. Важно, чтобы это осознали сами суды.

Суд – это орган власти, который разрешает в особом порядке социальные конфликты правового характера.

Как замечает А.Шайо, Конституционный Суд, вынося свои решения, способствует системности механизма защиты прав человека, воздействует на его нормативные, процессуальные, институциональные элементы. Конституционный Суд выносит обязательные решения, руководствуется преюдициальностью своих решений, хотя и вправе следовать принципу «изменяющегося толкования»[276].

В условиях динамичного общественного развития деятельность Конституционного Суда часто имеет субсидиарный характер.

Необходимо признать судебный прецедент вкачестве источника белорусского права.

Вставка к обороту стр. 7:

У нас пока, к сожалению, преобладает точка зрения, в соответствии с которой судебный прецедент не рассматривается в качестве источника права. Часто сторонники такого взгляда ссылаются на принадлежность правовой системы Республики Беларусь к романо-германской правовой семье, в которой якобы нет места судебному прецеденту. Однако эти доводы являются ошибочными. Действительно, для романо-германской правовой семьи характерно признание господства закона (первичности актов законодательства). В свою очередь, в рамках семьи общего права судебный прецедент имеет совершенно иной, более высокий статус по отношению к законодательству.

Прецедентом можно называть такое решение суда, которое ранее не встречалось в судебной практике. Другое дело, будет ли такое решение источником права или «неправа», зависит от ряда обстоятельств. В том числе и от отношения к такому решению вышестоящих судебных инстанций: оставили они его в силе или нет. При этом в случае противоречивого подхода к разрешению споров судами вышестоящая судебная инстанция не вправе спокойно взирать на это, как, например, случилось относительно применения сроков привлечения к административной ответственности или с определением должностного лица.

Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу, речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования органом, издавшим толкуемый акт, или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя.

«Фактическое распространение судебного прецедента отвечает интересам правовой определенности, способствует единообразному решению сходных дел, что в конечном итоге повышает гарантии тех, кто ищет защиты у правосудия»[277].

Судебный прецедент – это наиболее гибкий механизм преодоления погрешностей законодателя[278].

Во все времена актуальной была проблема беспристрастности суда. В современных условиях этому может служить создание интеллектуальных систем в сфере правосудия. В процессе работы такой системы происходит «диалог» между юристом и компьютером, цель которого дать системный анализ рассматриваемого текста и найти те сферы, те части закона в семантическом пространстве, где возможно возникновение противоречий[279].

Правовая идеология – важнейшая составляющая государственной идеологии . В настоящее время ведется активная работа по выработке идеологии белорусского государства: идет дискуссия об определениях (идеология белорусского государства или государственная идеология), готовятся учебные программы, учебники, учебные пособия, проводятся на эту тему конференции и семинары.

Безусловно, очень важно, чтобы у народа была собственная национальная идея, которая могла бы сплачивать его (без посягательства на свободу мнений, взглядов, политических «пристрастий» и т.п.), мобилизовывать для решения задач во имя общего блага. В основе государственной идеологии должны находиться понятные и привлекательные не только для всего государства и общества, но и отдельного человека ценности.

Формированию чувства уважения и гордости за свою страну способствуют ее успехи в самых различных областях: экономике, на международной арене, спорте, искусстве, здравоохранении, образовании и т.п. Например, успехи наших студентов, учащихся, музыкантов, участников других конкурсов способствуют самоутверждению не только тех, кто добился личного успеха, но и белорусского народа, который уже второе десятилетие строит независимое белорусское государство.

Следует помнить, что важнейшей составляющей государственной идеологии является правовая идеология. Часто это разработчиками концепции государственной идеологии упускается из виду.

Государство и право неотделимы друг от друга, они существуют вместе. Разумнее правовое регулирование – эффективнее в итоге деятельность государства. Право является важнейшим социальным регулятором общественных отношений.

В Республике Беларусь продолжается формирование правовой идеологии как систематизированного выражения правовых взглядов, идей. Участвуют в этом процессе ученые и преподаватели академических и учебных учреждений.

У нас, с учетом зарубежного опыта, формируется представление о роли национального и международного права, конституционности в становлении правового демократического социального государства.

При этом белорусские ученые и специалисты, используя опыт других стран, содействуют созданию достаточно эффективного государственного механизма. Сейчас очень важно найти и установить оптимальный уровень взаимоотношений между государством и отдельным человеком, свести к минимуму «вторжение» государства в автономную сферу индивидуума, исключить «избыточность» правового регулирования, внедрить в законотворческую и правоприменительную практику в качестве императива действие принципов, стандартов правового демократического государства.

В статье 1 Конституции Республики Беларусь дано определение нашего государства как правового демократического социального, что налагает соответствующие обязанности не только на правотворческие органы и тех, кто непосредственно исполняет нормы актов законодательства (государственные органы, должностных лиц, граждан), но и на Конституционный Суд.

Основой для такого движения являются принципы правового демократического государства, сформулированные либо «выводимые» из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. На их реализацию и направлена деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь.

Обращение к принципам демократического правового государства обусловлено и тем, что мы уже прошли ту первоначальную стадию становления, когда в основе действий органов государственной власти, в том числе и Конституционного Суда, преобладало простое сопоставление норм Конституции и актов текущего законодательства. Развитие правовой культуры, интенсификация нормотворческого процесса, динамизм общественной жизни обуславливают необходимость проникновения в глубинную суть правовых норм.

Необходимо формировать уважение к собственной Конституции. Этого можно добиться, если утвердится на практике взгляд о непосредственном, прямом действии ее норм. Ведь конституционные нормы являются важнейшим рычагом для решения правовых конфликтов. В этом отношении потенциал Конституции неисчерпаем. Не будем затрагивать в рамках данной статьи достаточно конкретные и однозначно понимаемые нормы, обратимся к такому базовому принципу, закрепленному в ст. 6 Основного Закона, как верховенство права.

Верховенство права – это не что иное, как торжество справедливости. Реализации этого принципа на практике наряду с законодательными и другими судебными органами содействует Конституционный Суд Республики Беларусь.

Право должно содействовать экономической, социальной, духовной, демографической безопасности государства и общества, формированию политической системы, в основе которой находятся конституционные принципы и нормы.

В силу того, что право используется как средство реализации экономических и иных концепций развития, оно должно содействовать прогрессивному развитию общества. Примером уважительного отношения к правовым предписаниям обязаны быть должностные лица, органы государственной власти. Это будет подчеркивать роль и значение права в нашем обществе как важнейшего фактора развития государства по цивилизованному пути.