Законы, принятые народом и парламентом, и их соотношение

Согласно Конституции народ является единственным источником государственной власти. Он осуществляет ее как непосредственно, так и через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (ст. 3). В целом вопрос о соотношении актов, принятых народом непосредственно (референдумом), Парламентом и Президентом как представительными органами народа, вызывает интерес. Все субъекты – народ, Парламент, Президент – вправе принимать законодательные акты: законы, декреты и указы, основанные на Конституции (указы, издаваемые на основе закона, мы относим к подзаконным актам).

Среди источников права важнейшее место занимают нормативные правовые акты. В ст. 1 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дано определение нормативного правового акта.

Если касаться только нормативных правовых актов, принятых государственными органами, то с точки зрения их юридической силы можно представить следующую систему верхнего слоя актов:

1) Конституция (ст. 137 Основного Закона);

2) конституционные законы (ст. 140);

3) законы о ратификации международных договоров;

4) законы, декреты и указы, изданные на основе Конституции

Законы – акты Парламента – в свою очередь также имеют свою субординацию: 1) программные законы; 2) кодексы; 3) новые законы обладают большей юридической силой по отношению к ранее принятым (однако это правило не должно касаться соотношения кодексов и других обыкновенных законов); 4) специальные законы обладают более высокой юридической силой по отношению к общим (см. ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

О соотношении принятых государственными органами законов, декретов, указов автору данной статьи уже приходилось высказывать свою позицию. Поэтому определив соотношение закона, принятого на референдуме, и закона, принятого парламентом, по существу мы решим и проблему соотношения закона, принятого путем народного голосования, с другими законодательными актами.

Безусловно, особым приоритетом пользуются конституционные законы, принимаемые путем референдума – непосредственно Конституция, законы о внесении в нее изменений и др.

Полагаем, что данный вопрос следует решать в контексте права парламента «пересмотреть» волю народа, выраженную на референдуме. При этом следует учитывать, что референдумы могут быть различных видов. Конечно, особые и совершенно различные последствия наступают при проведении консультативного и референдума, решение которого имеет обязательный характер.

Отметим, что истории неизвестен ни один случай проведения консультативного референдума относительно текста Конституции. Итоги голосования всегда имели обязательную юридическую силу. Лишь в Беларуси в 1996 г. и в последующем была попытка «отредактировать» волю народа, высказавшегося в поддержку проекта новой редакции Конституции 1994 г., предложенного Президентом Республики Беларусь. Безусловно, мы признаем, что отдельные концептуальные положения, которые предполагается включить в текст Конституции, могут быть предложены для народного голосования. Однако в данном случае идет речь об отдельных положениях, но не о законе в целом.

Закон, принятый путем референдума, подписывается Президентом. Вето здесь недопустимо. В ст. 84 (п. 24), ст. 100 речь идет о подписании, праве наложить вето на законы, принятые Парламентом. Однако такой закон может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия его Конституции.

Исходя из идеи народного суверенитета, верховенства власти народа в ст. 77 Конституции закреплено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Эта емкая формула означает, что народ может делегировать Парламенту или Президенту (вряд ли какому-либо еще органу, ели он не будет обладать представительными или учредительными полномочиями, например конституционная ассамблея) право реализовывать закон, принятый на референдуме. При этом полагаем нельзя применять по аналогии те требования к делегированию народом прав законодательному органу, которые зафиксированы в части второй ст. 101 Конституции, где изложены правила делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. Если же этого не происходит, т.е. нет такого делегирования, то полагаем, что зафиксированные в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила действия актов и их юридическая сила неприменимы. Например, закон, принятый на референдуме, по юридической силе будет выше, чем кодекс, программный закон или «новый» закон, даже принятый Парламентом после принятия закона на референдуме.

Пожалуй, есть еще одно важное обстоятельство, которое следует учитывать. Это соотношение международного договора (закона о его ратификации Парламентом) и закона, принятого на референдуме. Полагаем, что если международный договор вступил в силу, то денонсация должна осуществляться в соответствии с требованиями международного права. К этому обязывает Венская Конвенция о праве международных договоров. Если же подписан международный договор, но для придания ему юридической силы он выносится на общегосударственный референдум, тогда воля народа имеет решающее значение.

В статьях 116, 124 Избирательного кодекса Республики Беларусь оговорены порядок и условия реализации решений референдума и возможности их изменения. Однако они не колеблют выводы о соотношении актов, принятых народом и государственным органом.

Надо сказать, что в нашем законодательстве следовало бы более детально решить некоторые иные вопросы. Например, определить последствия, которые наступают, если закон, принятый Парламентом, выносится на референдум и не получает поддержки народа.

Следует иметь в виду, что Парламент и Президент своими актами практически охватывают все сферы общественных отношений. Конечно, каждая из этих инстанций обладает собственными полномочиями.

В свою очередь, народ, хотя и является источником государственной власти в определенной мере ограничен в пределах выражения своей воли. Так, в Избирательном кодексе определен перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Соглашаясь с подходом законодателя о недопустимости вынесения на референдум вопросов, связанных с избранием и освобождением от должности некоторых лиц, амнистией, помилованием, все же полагаем, что спорные вопросы о территориальном размежевании и могут решаться путем плебисцита. Именно этот вопрос не в компетенции Парламента (в законодательстве должна быть соответствующая запись), но он в компетенции народа.

Соответствующими нормами должна быть дополнена статья 112 Избирательного кодекса.

В статье 6 Конституции закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако речь идет о государственной власти. И с учетом этого правомерно закрепление в Конституции исключительных полномочий Президента и Парламента, судов, которые должны действовать таким образом, чтобы не посягать на власть друг друга. Хотя и здесь возможны исключения из этого общего правила. В свою очередь народ, как было отмечено выше, может решать практически все вопросы, находящиеся в компетенции Главы государства, Парламента и Совета Министров.

При этом ограничение пределов власти народа (по существу его самоограничение с учетом положений ст. 78 Конституции и ст. 112 Избирательного кодекса) допустимо лишь с учетом природы и характера вопросов, предлагаемых на референдум.

На наш взгляд, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на республиканский референдум, следовало бы дополнить, а некоторые из имеющихся уточнить. Например, в части третьей ст. 112 Избирательного кодекса надо указать, что речь идет не просто об «освобождении» Президента, но об освобождении его от должности. Не следует выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий Парламента (палат), вопросы, находящиеся в юрисдикции судебных органов.

Законы, принятые народом и Парламентом, могут быть предметом проверки Конституционного Суда. Однако следует учитывать, что Конституционный Суд не наделен правом предварительного контроля. Более того, всегда существовал запрет на такую проверку. С учетом права на последующий контроль допустима проверка на соответствие закона, принятого народом либо парламентом, как с точки зрения содержания, так и процедуры.