Непосредственные органы

1. В каждом государстве неизбежно существуют непосредственные органы, коими обусловливается самая форма союза, отпадение которых либо совершенно дезорганизовало бы государство, либо коренным образом видоизменило бы его... . Такие органы называются непосредственными, так как положение их как органов обусловлено непосредственно конституцией самого союза, т.е.: каким бы порядком они ни призывались к отправлению своих функций, они, в качестве органов, являются непосредственно обязанными исключительно только по отношению к самому государству, и никому другому. Положение их основано непосредственно на организацию самого союза, так что союз только через них может проявить свою деятельность...

Непосредственные органы могут быть единоличными; один человек может соединять в своих руках всю государственную власть, с отстранением какого бы то ни было другого лица. Типом государства с единственным, непосредственным органом является абсолютная монархия. Но и коллегии физических лиц могут образовать непосредственный орган, так что им принадлежит та же власть, что и абсолютному монарху; это имеет место во всех формах республики, начиная с господства незначительного меньшинства и вплоть до абсолютной демократии. Непосредственными коллегиальными органами являются, далее, все палаты представителей. Члены таких коллегий также имеют характер органов, именно частичных органов. Характер непосредственных органов могут, наконец, иметь и союзы. Важнейший из такого рода союзов — это союзное государство, в котором образующие его отдельные государства являются в то же время органами соединенного государства.

Непосредственные органы возникают либо таким образом, что в силу действующего правопорядка звание органа непосредственно связано с какими-либо юридическими фактами: например, право монарха на престол связано с происхождением его от определенного лица, с определенным положением его в порядке престолонаследия и исчезновением последнего носителя короны; избирательные права члена демократической общины непосредственно связаны с принадлежностью к числу подданных мужского пола, достижением определенного возраста и другими установленными конституцией условиями, либо для возникновения непосредственного органа необходим особый, направленный на создание органа юридический, а потому и в правовом порядке нормированный акт. В последнем случае лица, осуществляющие акт избрания, в свою очередь являются органами, именно назначающими органам и... . Такие органы могут функционировать только на основе предписанного конституцией порядка; деятельность их относится к числу материальных основ государственного порядка. ...

Деятельность назначающих органов, поскольку ими не отправляются еще другие функции, юридически строго ограничена актом назначения.

Близко подходит к различию между назначающими и назначаемыми органами, но все же существенно своеобразно различие между первичными и вторичными органами. Вторичные — это те органы, которые сами являются органами, по отношению к какому-либо другому органу, так что они непосредственно представляют этот последний орган. Здесь первичный орган, представленный вторичным, не может проявлять свою волю иначе как через посредство этого последнего, и воля вторичного органа должна быть непосредственно рассматриваема как воля первичного органа.

К этому типу относятся все виды государственно-правового представительства. Парламенты, каков бы ни был порядок их избрания, суть непосредственные, но вторичные органы. Их воля считается волею народа, волею представляемого ими первичного органа....

Вторичными являются также органы, заменяющие в чрезвычайных случаях недееспособный орган, — прежде всего регенты. Вторичный орган, в свою очередь, может быть представлен другим органом, который, таким образом, является вторичным органом второго порядка. ...

Далее, важно различие между простыми и потенцированными органами. Простые органы суть те, которые непосредственно, в качестве таковых, призваны к отправлению их функций; потенцированные — те органы, отправление которыми их функций обусловлено функционированием их в качестве другого органа, так что такой потенцированный орган юридически должен соединять в своем лице несколько органов. Потенцированные органы встречаются в разнообразных формах. В сословном государстве, например, принадлежность к собранию сословных представителей нередко обусловливалась функционированием в качестве другого органа (епископа, шультгейса, ректора и т.д.)... .

Особую важность это различие приобретает в союзе государств и союзном государстве, где потенцированные органы могут играть большую роль. Это видно, прежде всего, на примере Германской империи. Для стоящих во главе империи союзных правительств функционирование их в качестве имперских органов, в качестве участников имперской власти обусловлено тем, что они являются правительствами соответствующих государств. ...

Различают, далее, самостоятельные и несамостоятельные органы... Самостоятельными являются те органы, воля которых имеет непосредственно обязательную силу для государства или подвластных ему, в противоположность органам несамостоятельным, воля которых такой силы не имеет. Но воля несамостоятельных органов может ограничивать волю органов самостоятельных в том отношении, что согласие несамостоятельного органа является необходимым для придания волевому акту самостоятельного органа законной силы, или же в том отношении, что волевые акты самостоятельного органа нуждаются в последующей санкции органа несамостоятельного, причем отказ в санкции может иметь различные юридические последствия. К этому типу относятся, по крайней мере в большинстве случаев, парламенты германских государств, а равно и германский рейхстаг.

Следует упомянуть, наконец, о различии между нормальными органами и чрезвычайными, т.е. такими, которые вступают в отправление своих функций только в исключительных случаях. Сюда относятся лица, наделяемые высшею властью во время междуцарствия, регенты в монархиях, провизорные главы правительств в республиках. Эти органы либо предусмотрены конституцией, как это по общему правилу имеет место по отношению к непосредственным органам, либо же создаются ad hoc, что впрочем, всегда равносильно изменению конституции.

2. Существо непосредственных органов выражается юридически в том, что такой орган никогда не может быть подчинен власти другого органа того же союза, — что в отношения содержания своих функций он поставлен, таким образом, совершенно самостоятельно. Простейшим типом государства является поэтому то государство, которое имеет только один непосредственный орган, а из таких государств, в свою очередь, то, орган которого не состоит из частичных органов, т.е. представлен физическим лицом. Абсолютная монархия является поэтому простейшей и наименее развитой формой государства, вследствие чего она и теперь еще представляется для многих единственно понятной.

Если в государстве существует несколько непосредственных органов, то возможна следующая альтернатива: либо все эти органы самостоятельны, либо рядом с самостоятельными существуют несамостоятельные. Самостоятельные непосредственные органы всегда наделены государственной господствующей властью, отсутствующей у несамостоятельных. В этом случае отношение самостоятельного органа к несамостоятельному просто и ясно; самостоятельный орган является высшим и могущественнейшим. Иначе обстоит дело там, где рядом друг с другом существует несколько самостоятельных органов. В этом случае либо необходимо строгое разграничение компетенции органов, либо между ними неизбежна политическая борьба, конечной целью которой может служить или совершенное уничтожение одного органа другим или низведение его на степень мнимой величины или несамостоятельного органа, либо, наконец, слияние обоих органов в один орган. Координированные самостоятельные органы с равными или конкурирующими компетенциями всегда угрожают единству государства и поэтому не могут долго существовать рядом друг с другом... В каждом государстве существует стремление концентрировать государственную власть в одном органе, так как всякий самостоятельный орган стремится к власти, и воспрепятствовать ему в достижении цели, именно высшей власти, может только противодействие других органов. В такой борьбе в конце концов один какой-либо орган окажется наиболее сильным, причем, однако, не необходимо, чтобы другие органы были совершенно вытеснены. Общих положений здесь нельзя установить; все зависит от конкретных отношений данного отдельного государства. Самым ярким примером может служить новейшая конституционная история Англии, где, при неизменности внешней формы, политическое положение короны, верхней и нижней палат с течением времени совершенно изменилось.

Здесь мы должны, однако, особо отметить противоположность в этом пункте юридической и политической точек зрения. Политическое требование, чтобы единству государства соответствовало и единство одного высшего органа, так как этим путем всего лучше предупреждаются внутренние конфликты, нередко вело к тому ложному заключению, будто юридически вся государственная власть должна быть сконцентрирована в одном органе. Только для тех — признанных уже нами неправильными — теорий государства, которые отождествляют государство с одним из его элементов, властителем или народом, такой вывод неизбежно вытекает из их неправильных посылок. Теория же, отстаивающая корпоративную природу государства, должна энергично отвергнуть такое утверждение, которое у многих является лишь отголоском рокового учения о двойном суверенитете... .

...Не необходимо, таким образом, чтобы вся власть государства находила свое выражение в компетенции одного органа. Под влиянием естественно-правовых идей в конституции проникло положение, что вся государственная власть принадлежит одному органу, по одним конституциям - народу, по другим — монарху. Но эти положения имеют не нормативный, а теоретический характер. Истинность их подлежит научной критике, подобно тому, как и другие легальные определения были подвергнуты свободному научному анализу и признаны наукой отчасти или совершенно неправильными. Источником всех неясностей и здесь является теория двойного суверенитета. Представление о том, что в государстве должны быть люди, которым суверенитет государства принадлежит как их собственное право, несмотря на выяснение заключающихся в нем противоречий, с полной последовательностью отвергнуто лишь немногими... — новое доказательство того, как живучи, в силу исторической традиции, воззрения, которые кажутся уже побежденными. Не все, высмеивающие свои естественно-правовые цепи, действительно свободны. ...

3. В связи с этой, отвергнутой наукой теорией, только облекающей в правовую форму определенное политическое учение, находится воззрение, по которому каждое государство имеет носителя государственной власти, стоящего над органами государства. Но носителем государственной власти является государство, и никто, кроме него... . Утверждая, что в государстве существует еще носитель государственной власти, мы расчленяем государство на общество и носителя власти. Ибо этот носитель власти либо является по отношению к государству органом, тогда этим термином "носитель" ничего не выражается, либо он есть не орган, а лицо, и тогда он самостоятельно противостоит государству...

...Но всякое государство, без сомнения, нуждается в одном высшем органе. Высший орган — это тот, который приводит в движение государственный механизм и поддерживает это движение и который является высшим решающим органом. В каждом государстве необходим такой орган, который дает толчок всей государственной деятельности, бездействие которого поэтому парализовало бы государство. Если бы американский народ не осуществил — и унии и в отдельных штатах — принадлежащего ему избирательного права, то последствием этого была бы полная дезорганизация Соединенных Штатов, которые не имели бы в таком случае конгресса, президента, а с тем вместе и всех других органов. Точно так же и типичных монархиях необходима деятельность монарха, чтобы привести государство в движение и сохранить в нем жизнь. Один орган должен являться, далее, высшим решающим органом. Ему должна принадлежать власть окончательно санкционировать изменения правопорядка и — вовне — ставить на карту все существование государства путем осуществления принадлежащего ему права войны и мира. В демократии эти права принадлежат народу или его вторим ному органу, в монархии — монарху....

...Там, где, кроме непосредственного органа, существуют толь ко посредственные, первый, конечно, является высшим органом. Где действуют совместно первичные и вторичные органы, единстве непосредственного органа обеспечивается тем, что в силу принципа представительства акты вторичного органа считаются актами первичного. Закон, вотированный палатами демократической республики, признается соответствующим содержанию народной воли, как если бы решение исходило от самого народа. Но в пределах непосредственного органа первичный орган может иметь преимущество перед вторичным в том отношении, что определенные акты вторичного органа могут приобрести законную силу только будучи санкционированы первичным органом. Это имеет место там, где изменения конституции и законодательные акты вотируются непосредственным народным голосованием. Эта система означает, что определенные проявления высшей решающей власти, прежде всего относящиеся к самой конституции, сохраняются за первичным органом, который, таким образом, занимает высшее место в пределах организации высшего органа. Там, где, напротив того, деятельность первичного органа ограничена актами избрания, а всю принадлежащую ему власть он осуществляет через посредство нескольких вторичных органов, как в представительной демократии, там для регулирования взаимного отношения этих относительно независимых друг от друга органов также должен существовать высший орган. Но таковым является законодательный орган, так как ему одному принадлежит высшая решающая власть. ... Там, наконец, где противостоят друг другу два совершенно самостоятельных органа, не примиренных в единстве первичного органа, как в конституционной монархии, там монарх является высшим органом по отношению к народному представительству.

Но и там, где существует несколько непосредственных органов, ни при каких обстоятельствах не представляется возможным, чтобы один из них был подчинен imperium’у другого. Монарх есть высший орган по отношению к палатам, но он не может им ничего предписать, палаты перед ним ни в чем не ответственны. Он может привести в движение их деятельность и приостановить ее, но не может определить содержания этой деятельности. Это приложимо и к вторичному органу в его отношении к первичному. Народ Соединенных Штатов выбирает президента как представителя первично принадлежащей самому народу исполнительной власти, но не может ему дать никаких поручений, президент не имеет над собой никакого начальника, никого, кому бы он был обязан повиноваться.

Положение о необходимости одного высшего органа допускает исключение — для союзного государства. В силу федеративного принципа в демократических союзных государствах существует, рядом с единым народом всего союза, еще второй высший первичный орган, а именно государства. Право изменять конституцию принадлежит в Северо-Американской унии законодательным собраниям штатов как вторичным органам этих штатов, а в швейцарском союзе — рядом со всем швейцарским народом населению отдельных кантонов. Таким образом сами штаты и кантоны сделались высшими органами соответственных союзных государств, осуществляющими свои конституционные функции в Соединенных Штатах радом, а в Швейцарии рядом или совместно с другими высшими органами. Но именно этот пример показывает, какой ограниченной может быть компетенция высшего государственного органа.