ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО (ОБЩЕЕ И РУССКОЕ).

Лекции, читанные в Московском Коммерческом Институте
в 1908/1909 акад. году

...В русской литературе большинство ученых высказывается за теорию разделения властей, но с некоторыми ограничениями. Так, уже Градовский в своем сочинении "Государственное право важнейших Европейских держав" утверждает, что "отвергая принцип разделения властей в том виде, как он предложен Монтескье, конституции как европейские, так и американские продолжают заносить его в число своих основных законов". Совершенно того же взгляда придерживается и М.М. Ковалевский, который в своих сочинениях, имеющих по преимуществу исторический характер, не анализирует самую теорию разделения властей, а констатирует ее влияние на государственный строй современных конституционных государств. Гораздо более отступает от теории разделения властей Коркунов; он выдвигает принцип "совместности властвования". По его мнению, "взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами". Проанализировав затем различные формы совместного осуществления власти, Коркунов приходит к заключению, что "при возведении начала разделения властей к более общему началу совместности властвования, явления действительной политической жизни, несогласимые с разделением властей, противоречащие ему, оказываются вполне объяснимыми обобщенным началом совместности властвования". Однако эта теория кажется верной только до тех пор, пока мы принимаем ее необходимые предпосылки, которые заключаются в отстаиваемых Коркуновым взглядах на государственную власть и на само государство; только признав, что государство есть не более, как правовое отношение властвования, и что государственная власть принадлежит органам государственной власти, а не самому государству, мы сможем признавать и теорию совместности властвования. Посели мы будем придерживаться единственно правильной точки зрения, что государственная власть при надлежит самому государству, то все аргументы, приводимые Коркуновым против разделения властей и в пользу совместности властвования. окажутся аргументами в пользу единства государственной власти.

Более молодые современные нам русские теоретики государственного права также высказываются за теорию разделения властей. Особенно решительным сторонником ее является Н.И Лазаревский в своих '"Лекциях по русскому государственному праву", том 1-й "Конституционное право". Он считает разделение властей "основным понятием конституционного права и, как таковое, ставшего в основание своей системы конституционного права. Однако г. изложении принципов разделения властей Лазаревский значительно отступает от Монтескье, так как признает, что "учение Монтескье о том, что должно существовать равноправие трех обособленных, вполне раздельных властей неправильно". Вместо равноправия властей он отстаивает положение, что "законодательная власть должна стоять над другими властями в государстве". Верховенство законодательной власти Лазаревский основывает на верховенстве закона. По его словам "принципиальное признание верховенства закона в настоящее время ни с чьей стороны возражений не вызывает". Но отвергнуть равенство властей и признать верховенство законодательной власти это значит лишить разделение властен всех его существенных признаков. Также точно Лазаревский не при знает распределения властей между отдельными органами государственной власти. Он утверждает, что "положение монарха может быть определено не как положение главы какой-либо одной из трех властей, но как положение главы государства". При таком понимании принцип разделения властей оказывается лишенным своего настоящего содержания. Очевидно это уже не разделение властей, а нечто другое. Не лучшую услугу теории разделения властей оказывает и другой наш выдающийся молодой ученый В.М. Гессен. Он, прежде всего, вносит терминологическую поправку, так как считает нужным говорить об "обособлении властей" ввиду того, что Монтескье нигде не говорит о разделении — division, séparation, а употребляемый им термин distribution des trois pouvoirs следует переводить "распределение трех властей". Затем, рассмотрев возражения против теории разделения властей, он приходит к заключению, что "отрицательное отношение к теории Монтескье направлено не столько против принципа обособления, сколько против принципа уравновешения властей". По его мнению, "правильно понимаемое обособление властей ничего общего с разделением власти не имеет. Такое обособление требует отделения правительственной и судебной власти от законодательной не для того, чтобы их поставить рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей; оно требует подзаконности правительственной и судебной власти". В конце концов В.М. Гессен признает и принцип единства государственной власти; он утверждает, что "теория уравновешения властей, возникшая на почве механической концепции государства, противоречит принципу единства и нераздельности государственной власти". Все эти взгляды очень трудно друг с другом примирить и согласовать. Поэтому приходится признать, что Н.И. Лазаревский и В.М. Гессен, стремясь отстоять теорию разделения властей, не могут быть последовательными и запутываются в противоречиях. Но среди русских теоретиков государственного права есть безусловные противники теории разделения властей. Особенно определенно в этом смысле высказывается проф. А.С. Алексеев. По его мнению "теория Монтескье не только не находит своего осуществления в Англии, но и вообще неосуществима, ибо основана на неверных предположениях. Те три власти, которые различает Монтескье, вовсе не самостоятельные государственные власти, а не что иное, как различные функции одной и той же государственной власти, единой по существу".

Итак, и практика государственных учреждений в современных конституционных государствах, и теоретическая мысль представителей науки государственного права одинаково приводят нас к тому, что теория разделения властей не правильна. Как государство есть нечто целое, единое и неделимое, так и власть неделима; власть принадлежит государству в его целом, и в нем не несколько властей, а только одна единая власть. Поэтому разделение властей не может служить гарантией политической свободы, неприкосновенности личности, конституционного строя и правового характера государственной власти. Эти гарантии мы должны искать в других принципах и других основах современного конституционного государства.

Но отвергнув теорию разделения властей в ее целом, мы все-таки должны признать, что некоторые положения ее, как, например, требование, чтобы законодательная власть принадлежала народному представительству, несомненно очень способствовали развитию конституционных идей. Есть и другие обстоятельства, приводящие к тому, что эта теория так прочно и так долго держится в науке государственного права, и заставляющие некоторых теоретиков до сих пор, хотя бы отчасти, отстаивать ее. Таких обстоятельств два: первое заключается в том, что функции государственной власти можно разделить на три вида — государственная власть или законодательствует, или управляет, или судит; второе — в том, что в современном конституционном или правовом государстве существует несколько органов, в которых сосредоточена верховная государственная власть. Эти два обстоятельства уже для Монтескье послужили главным аргументом в пользу теории разделения властей. При этом уже у него, как и у всех последующих теоретиков, они совершенно не согласованы. Монтескье прежде всего утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть отделены одна от другой и не должны сосредоточиваться в одних и тех же руках. По его мнению, каждая из них должна быть поручена отдельным органам, которые в своей деятельности должны уравновешивать друг друга. Таким образом, первоначально по теории Монтескье следует, что разделение власти между различными органами должно соответствовать распределению между ними трех функций — законодательной, исполнительной и судебной. Но затем он утверждает, что судебная власть, так сказать, ничтожна. Она поручается судьям, функционирующим только в определенные периоды; судьями часто бывают граждане, которые, исполнив свои обязанности, возвращаются затем к своим практическим делам и перестают выполнять функции власти. Таким образом, представителей судебной власти среди трех верховных властей, которые установил Монтескье, не существует. Но так как, если будет существовать только две власти, то они могут вступить в неразрешимый конфликт, ибо не будет третьего примиряющего и уравновешивающего элемента, то Монтескье признает необходимым, чтобы роль третьей власти принадлежала второй палате народных представителей. Поэтому, согласно его требованию, чтобы в конституционном государстве было три верховных органа власти, народное представительство должно быть разделено на две палаты. Таким образом, из двух палат и представителя исполнительной власти и должны быть созданы те три элемента, между которыми должна быть разделена власть и которые друг друга уравновешивали. Но все это показывает, что сам Монтескье видел, что разделение власти между органами и распределение между ними функций не совпадают.

Действительно, можно говорить только о преимущественном сосредоточении той или другой функции у того или другого органа. Так, законодательная деятельность лишь по преимуществу есть функция народного представительства. Правительственная деятельность опять-таки только в значительной мере принадлежит главе государства — монарху или президенту. Что же касается судебной власти, то особые органы верховной судебной власти существуют только в А.Соединенных Штатах. Что народному представительству только по преимуществу принадлежит законодательная власть, это видно из того, что народное представительство не "единолично" издает законы и, кроме того, выполняет целый ряд функций правительственной власти. Так, народному представительству принадлежит контроль над действиями правительства. Этот контроль осуществляется путем запросов министрам и утверждения или неутверждения бюджета. Затем народному представительству при парламентской системе принадлежит самое близкое участие в руководстве политикой, так как министрами назначаются лица из его среды. Что касается носителей исполнительной власти или главы государства, монарха и президента, то опять-таки ему принадлежит только по преимуществу исполнительная власть, но не исключительно. В свою очередь монарх или президент, кроме того, выполняет целый ряд законодательных функций, так как ему принадлежит утверждение или санкция законов. Там, где такой санкции не существует, президенту республики или королю предоставляется право налагать vetо на законопроекты, принятые палатами. Затем в большинстве конституционных государств главе государства принадлежит право законодательной инициативы. К этим правам глав государств, позволяющим им влиять на законодательство, надо отнести также право созыва и роспуска народного представительства. При этом правительственные и особенно законодательные функции так своеобразно распределены между народным представительством, с одной стороны, и монархом или президентом республики, — с другой, что в каждом отдельном акте государственной власти непременно участвуют два или три органа власти. Если одному принадлежит начальная стадия какого-нибудь акта, то другому — заключительная — и, наоборот, если у одного в руках находится заключительная стадия, то другому принадлежит начальная. Таким образом, в современном правовом или конституционном государстве каждый действительно важный акт государственной власти есть всегда результат согласованной деятельности нескольких органов или нескольких учреждений государственной власти. Ни один важный акт государственной власти не может быть издан без содействия и сотрудничества нескольких органов. Но это показывает, что единству государственной власти нисколько не противоречит существование нескольких органов государственной власти. Еще менее противоречит этому единству то деление, которое проводится между отдельными функциями государства.

Отдельные функции государства, всегда строго разделенные формально, материально, как мы видели, объединены в верховных органах государственной власти. Напротив, между подчиненными органами власти они разделены и материально. Здесь каждому отдельному органу поручается какая-нибудь одна функция. Особенно строго распределяются между различными органами судебные и административные функции. Различная организация этих органов и устранение всякого смешения их функций составляют необходимый признак благоустроенного правового государства. На этом основании все сторонники правового строя в России высказываются против института земских начальников. Но это не есть аргумент в пользу разделения властей. Относительно подчиненных органов власти не может быть никакого сомнения, что они, несмотря на свое различие, осуществляют одну и ту же единую власть государства.

(С. 169-177)

Б.Н. ЧИЧЕРИН

О НАРОДНОМ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВЕ.
М., 1866