ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА.

Под ред. и с предисловием М.М.Ковалевского.

М., 1898

II

Цель, достигаемая учреждением второй палаты, заключается, прежде всего, в возможности доставить особое представительство аристократии данной страны. Таково было прямое назначение английской палаты лордов, представлявшей сначала высшее феодальное дворянство, а затем земельную и наследственную аристократию, источником которой была воля монарха.

Учреждение второй штаты служит также удовлетворению других совершенно отличных интересов. В этом случае дело идет о федеративных республиках. Мы уже знаем, что они представляют две особенности: в некоторых отношениях они единое государство, обнимающее целую нацию; в других - ряд отдельных государств, каждое из которых сохраняет свою внутреннюю верховную власть. Нужно, чтобы это тонкое различие было сохранено, чтобы каждый из двух элементов имел в федеральном правительстве свое представительство и свой специальный орган. Отсюда — необходимость двух палат: одна из них, выбранная пропорционально населению, представляет нацию, рассматриваемую как однородное целое; другая, выбранная законодательной властью или населением отдельных государств, рассматриваемых независимо одно от другого, представляет эти отдельные государства или скорее ту же нацию, но расчлененную на отдельные государства. Вследствие этого вторая палата организуется на принципе равенства всех отдельных государств: какова бы ни была относительная важность каждого из них, оно посылает в палату равное число представителей. ...

Наконец, в новых и очень демократических странах, где экономические вопросы начинают преобладать над политическими, система двух палат обнаружила свои новые полезные стороны, которых не искали и не предвидели авторы конституций этих стран, но которые выяснены общественной эволюцией. Вот, например, каким образом профессор Дженкс оправдывал недавно существование двух палат в Виктории (в Австралии): он видит в одной из них представительство труда, а в другой — представительство капитала....

III

Те особые интересы, к которым, как я только что показал, последовательно приурочивались система двух палат, не встречаются, если не говорить о капитале и труде, в унитарных и демократических государствах, где имеется единая верховная власть и где, при равноправности всех граждан, не может быть речи о представительстве различных классов. Что же касается организации, путем двух собраний, отдельного представительства труда и капитала, то это, в сущности, было бы равносильно юридическому признанию и восстановлению системы общественных классов. Однако и у этих наций создание двух палат также имеет свое разумное основание. Действительно, помимо частных интересов, которым они могут служить благодаря своему особому составу, различным образом комбинированному, они, в силу одной своей двойственности, приносят значительную пользу, сказывающуюся повсюду, где применяется представительный образ правления. Эта польза — сложного порядка и касается различных сторон общественной жизни.

1. Разделение законодательного корпуса на две палаты имеет целью, прежде всего, ослабить активную силу законодательной власти, которая громадна и, следовательно, опасна для представительного образа правления. Законодательная власть, по самой сущности своих прав, фатально стремится к преобладанию в правительстве. Путем издания законов она может руководить по своему усмотрению деятельностью других властей во всем, что прямо не установлено писаной конституцией; путем невотирования в срок налогов она может остановить весь ход правительственной машины. Между тем представительный образ правления основан также и на разделении властей; он нуждается, для своего равновесия, в независимости исполнительной власти в ее собственной области, а также, по мнению многих, и в независимой судебной власти. Деспотизм совещательных собраний, как это показал опыт, так же страшен и гибелен, как деспотизм монархов или диктаторов. Лучшим средством избежать этой опасности служит, по-видимому, разделение законодательного корпуса на две палаты. Благодаря этому законодательная власть утрачивает, вместе с единством, избыток своих сил и снова становится тем, чем она должна быть, т.е. равной остальным властям. ...

2.  Так как исполнительная и законодательная власти отличны одна от другой и до известной степени независимы, то между ними всегда возможны, а иногда и неизбежны столкновения. Опасность заключается в том, чтобы эти конфликты не перешли в ожесточенную и беспощадную борьбу и не закончились государственным переворотом; желательное же разрешение их обусловливается вмешательством мирного посредника, который восстанавливал бы равновесие властей. Этому в высшей степени благоприятствует разделение законодательной власти. Чаще всего столкновение происходит только между одной из палат и исполнительной властью; в этом случае вторая палата может с пользой играть роль посредника. Если же обе палаты участвуют в конфликте, почти несомненно, что разум и справедливость на их стороне, и их усилия окажутся клонящимися к наибольшему благу страны. Наконец, исполнительная власть, со своей стороны, может действовать умеряющим образом в случае столкновения между двумя палатами. ...

Надо сознаться, что эта система взаимного уравновешивания имеет главной целью обеспечить независимость исполнительной власти; это покажется вполне справедливым, если принять во внимание по самой своей природе все обнимающую и все захватывающую силу законодательной власти. Однако возможно и обратное: исполнительная власть может соединиться с одной из палат с целью уничтожить другую. ...

3.  Разделение законодательного корпуса на две палаты имеет еще следующую очевидную выгоду: оно исправляет увлечения и ошибки, которым так легко подвергается всякое совещательное собрание При едином собрании эти необдуманные и ошибочные решения ведут к немедленным и безысходным последствиям; они неизбежно переходят в закон, становятся непоправимыми, по крайней мере на известный срок, и могут быть исправлены только отменяющим их новым законом в ущерб достоинству вотировавшего их собрания. При двух же палатах существуют серьезные шансы, что увлечение одной из них не распространится на другую, у которой будет время подумать; ошибки одной палаты могут быть исправлены другой раньше, чем содержащий их проект станет законом... Этими причинами достаточно оправдывается и объясняется широкое распространение системы двух палат. В Европе она принята всеми великими нациями. Только в мелких государствах мы находим в настоящее время одно законодательное собрание: в Греции, великом герцогстве Люксембургском, в Сербии...; единое собрание представляет также характерную черту конституций отдельных швейцарских кантонов, тогда как федеральное законодательное собрание разделено на две палаты. ...

IV

Несмотря на такое почти единодушное решение цивилизованных стран, система одной палаты находит многочисленных и убежденных сторонников... .

...В защиту единого собрания приводятся также и аргументы общего характера, которые были хорошо известны учредительным собраниям 1789 и 1848 годов и которые сами по себе заслуживают рассмотрения. Они могут быть сведены к двум главнейшим, из которых один чисто теоретического характера; другой же, напротив, основан на практических данных.

1. В стране, где не существует более аристократии и царствует народное самодержавие, может быть только одно представительство, а именно, представительство згой верховной власти народа... Самый закон, как это установил Руссо, может быть только выражением национальной воли, определяемой большинством избирателей. Эта воля в каждый данный момент и по отношению к данному вопросу или уже сказалась, или не сказалась еще; законодательная власть должна быть организована так, чтобы обеспечить наилучшим образом выяснение народной воли; невозможно поэтому да вам, ей в одно и то же время два противоположных выражения; это значило бы возводить в систему абсурд, - что именно и делается установлением двух законодательных собраний, которые могут заставить страну говорить одновременно и да, и нет.

Если принять основные посылки этого рассуждения, то заключение является неизбежным. Но они не выражают собой принципов представительного образа правления. Без сомнения, у демократической и единой нации не может быть другого политического представительства, кроме представительства народного самодержавия; но отсюда следует только, что оба законодательных собрания должны иметь своим источником именно эту верховную власть нации. С другой стороны, неверно, что в представительном правлении закон служит простым выражением народной воли. Напротив того, эта система покоится на той идее, что самодержавная нация не способна сама формулировать свою волю в виде закона. Чтобы иметь мудрые, серьезно подготовленные и научно редактированные законы, она передает избранным ею представителям право создавать их вполне свободно за нее и от ее имени. Но так как практическое применение представителями этого важного права может сопровождаться ошибками и злоупотреблениями, то нация поручает законодательную власть не одному, а двум собраниям, согласная воля которых будет необходима для издания закона и которые, вследствие этого, будут контролировать друг друга. Когда между ними установится это необходимое, но трудно достижимое согласие, тогда можно быть почти уверенным, что данный закон справедлив, полезен и соответствует среднему мнению страны, т.е. национальной воле. Нельзя представить себе более разумных порядков, как эти; возникающие же противоречия между обоими собраниями доказывают только, что решение еще не созрело.

2. Возражения практического характера против системы двух палат формулировались очень часто. Она до чрезвычайности замедляет вотирование законов, даже наименее оспариваемых в их принципах: часто требуется несколько законодательных сессий, чтобы довести дело до конца. Она препятствует реформам, то, загораживая им дорогу, то, позволяя им явиться на свет укороченными, а потому нежизнеспособными. "Законодательный корпус, разделенный на две палаты, — сказал когда-то Франклин, — это то же, что телега, которую две лошади тащат в противоположные стороны"... .

Сам по себе этот факт неоспорим; но, с другой стороны, обеспечить хотя бы такой ценой огромные выгоды, доставляемые верхней палатой, — не значит заплатить за них слишком дорого... Кроме того, при ближайшем рассмотрении само вышесказанное неудобство теряет в значительной степени свою важность и обращается почти в благодеяние. В самом деле, народу важно иметь не много законов, а хорошие законы. Частые перемены в законодательстве, даже когда они, по-видимому, оправдываются логикой, приносят больше неудобств, нежели выгод. Интересы, руководящие обществом, нуждаются в достаточной обеспеченности, которая может быть достигнута только при известной устойчивости законодательства. Что касается важных преобразований, то всего опаснее, когда их осуществляют преждевременно. Тогда они могут подвергнуться скорой отмене, так как задуманы второпях и еще недоста­точно усвоены средним общественным мнением. Испытание, налагаемое на них системой двух палат, чаще всего оказывается в высшей степени полезным; самое сопротивление обеспечивает им полное торжество, когда оно побеждается в конце концов могучим напором общественного мнения. Наконец, часто вытекающие из препирательств между двумя палатами, средние решения, также часто являются лучшими на практике. Миром правит средняя мудрость, посредственность.

V

Какое же различие должно существовать в составе и функциях обеих палат? Состав второй палаты, называемой обыкновенно верхней, определяется в каждой стране общественным укладом, более или менее полным допущением в ней принципа народного самодержавия. Там, где этот принцип принят со всеми его неизбежными или естественными последствиями, вторая палата, подобно первой, необходимо должна быть выборной, и притом на началах самой широкой подачи голосов. Но, по-видимому, всегда и повсюду оказывается полезным, чтобы состав обоих законодательных корпусов не был тождественен; чтобы быть действительно двумя самостоятельными единицами, палаты должны различаться между собой. Но это не безусловно необходимо; даже при одинаковом составе система двух палат сохранила бы свое значение; в силу одного корпоративного духа они в конце концов стали бы отличаться одна от другой, а это и требуется для того, чтобы каждая оказывала свое влияние надела.

Различие между палатами устанавливается само собою, когда задачей второй палаты является представительство особого класса или особых интересов. Но его труднее достигнуть в унитарных и демократических государствах. Однако оно возможно и в них, и притом в желательном направлении. Представляя собой в одинаковой мере народное самодержавие, каждая из двух палат может служить воплощением одной из двух великих и основных тенденций, из которых слагается везде и повсюду самая жизнь нации: с одной стороны, духа прогресса, с другой — традиции и порядка. Можно достигнуть этого результата даже при двух одинаково выборных палатах, и притом совершенно законными и, по-видимому, побочными путями. Первое из средств — это установить в каждой палате различное число членов: собрание, вдвое малочисленнее другого, будет неизбежно отличаться иным духом и иными тенденциями. Второе средство — это различие возраста: требование для членов второй палаты более зрелого возраста естественно сделает из нее сенат в первоначальном смысле этого слова, т.е. совет старейших. ... Но можно пойти еще дальше: можно предоставить членам одного собрания более продолжительные полномочия, нежели членам другого; назначить для выборов в одно собрание более обширные округа, чем для выборов в другое; применить к одному систему частичного возобновления, а к другому — одновременного. Можно, наконец, производить сами выборы, с одной стороны, прямой подачей голосов в пользу депутатов, а с другой — сложным порядком назначения сперва выборщиков, а затем уже из них депутатов путем баллотировки. ...

Должно ли различие между двумя палатами проявляться также в их правах и функциях? Иногда думали, что должно, и эта идея перешла во французскую конституцию III года. Чтобы не сделать из второй палаты простой снимок с первой, законодательная работа была разделена между ними. Совету Пятисот одному принадлежала инициатива и обсуждение законов; Совет же Старейших мог только принимать или отвергать целиком проекты, вотированные Советом Пятисот. ... Но такое разделение законодательного труда, достигшее крайних размеров в конституции VIII года, составляет, по-видимому, ошибку. Английская система, имеющая за собой опыт, по-видимому, предпочтительнее; она дает обеим палатам одинаковые законодательные права и признает за их решениями юридически равную силу. Я сказал, что в английской системе обеим палатам присваиваются одни и те же законодательные функции, так как они облечены в принципе одинаковыми правами только в том, что касается предложения и вотирование законов. Но конституция, нисколько не нарушая равенства между палатами, может предоставить одной из них права особого рода. ...

(С. 64-80)

А. РОЖДЕСТВЕНСКИЙ

ОДНА ИЛИ ДВЕ ПАЛАТЫ?

М., 1917

...Таким образом, мы можем сказать, что в пользу двухпалатной системы существуют три следующих довода:

1) Двухпалатная система представляет собой последовательный вывод из конституционного принципа (т.е. принципа распределения власти между различными органами, в зависимости от различия функций власти)

2).Двухпалатная система является средством обеспечения более совершенного законодательства.

3)Двухпалатная система — одно из средств против возможных злоупотреблений со стороны народных представителей.

Рассмотрим теперь доводы в пользу однопалатной системы.

6. Первым и главнейшим доводом в пользу одной палаты является ссылка на демократический принцип. Несостоятельность этого довода с теоретической и практической стороны была уже нами обнаружена выше и теперь нам, конечно, нет нужды еще раз останавливаться на этом.

Вторым доводом служит необходимость быстроты и энергии в деятельности власти. Довод этот, однако, мало применим к законодательной власти. Еще во французском учредительном собрании 1789 года было указано, что быстрота — свойство исполнительной власти; законодательная же власть должна действовать медленно и рассудительно. Правильность этого замечания нельзя, конечно, отрицать и в настоящее время.

Третий довод, сводящийся к тому, что при двух палатах меньшинство может командовать большинством, — совершенно мнимый довод. В самом деле, предположим, самое простое пусть двухпалатная система образована путем деления одной палаты на две секции (как-то имеет место, например, в Норвегии); пусть, следовательно, обе палаты имеют одинаковый состав и пусть при этом вторая палата своим большинством (хотя бы и самым незначительным) отклонила ... решение первой. Что же это значит? Это значит, что мы имеем перед собой определенный факт, который сам по себе ни хорош, ни дурен, так как мы еще не установили масштаб для его оценки. Масштаб же этот может состоять только в одном: в признании пользы или вреда двухпалатной системы. Другими сло­вами, рассматриваемый нами аргумент может иметь не самостоя тельное, а только подчиненное значение, в связи с тем, признается ли двухпалатная система полезной или вредной, — и если она признается полезной, то тем самым признается полезным и тот факт, что верхняя палата может по той или другой причине отклонить решение нижней. Вот почему, мы и сказали выше, что разбираемый нами довод против двухпалатной системы — совершенно мнимый довод.

Четвертый довод также мало убедителен. Нет никаких оснований утверждать, будто вторая палата не может быть также демократической палатой. Если она избрана всеобщим голосованием, то каков бы ни оказался при этом ее состав она, все же, должна быть признана демократической палатой. Но мы идем еще далее. Мы считаем совершенно ошибочной ту весьма распространенную в наше время мысль, будто демократия всегда и всецело исключает аристократию. Демократия — это народовластие, власть всего народа. Поэтому, с демократией несовместима только такая аристократия, которая связана с какой-либо частью народа, например — сословная или классовая аристократия. Но аристократия знания, таланта, опытности или заслуги ничуть не противоречит демократии, ибо эти качества мыслятся не как возможная принадлежность лишь какой-либо части народа, а как принадлежность всех и каждого. Только тот, кто смешивает демократию с охлократией, или властью так называемого простого народа, может утверждать, что всякая аристократия противоречит демократии. Охлократия, действительно, стремится к нивелировке, стремится все свести к среднему уровню, к одной плоскости; но этого никоим образом нельзя сказать по поводу правильно понятой, настоящей демократии. Последняя не только не противоречит аристократии таланта, опытности, заслуги, но, напротив, глубоко нуждается в ней для наилучшего осуществления своих задач. Истинные демократии ставят во главе своей Периклов; только охлократия хватается за кожевников-Клеонов, все достоинство которых заключается в том, что они обладают крепкими голосовыми связками и умеют льстить инстинктам малокультурных масс.

Ввиду этого, ничуть не будет противоречием демократии, если принятая на демократических началах конституция установит, что верхняя палата должна состоять, например, из лиц более зрелого возраста, как это имеет место для нижней палаты, или из лиц, зарекомендовавших себя заслугами перед народом, т.е., следовательно, установить аристократию опытности или заслуги. Такая палата, тем не менее, должна быть признана демократической палатой и нет никаких оснований утверждать, что она будет в меньшей степени, чем нижняя, стоять на страже интересов народа.

Что касается утверждения о бесполезности второй палаты та кого же состава, как первая, то и это неправильно. Здесь опять смешиваются формальная и материальная точки зрения. Пусть обе палаты избраны при совершенно одинаковых условиях; тогда можно говорить о формальном тождестве между ними; но разве при этом достигнуто и материальное тождество, разве в верхней и нижней палате будут заседать одни и те же люди? Нет, люди различные. А раз это так, то они могут приходить и к различным решениям; т.е. и вторая палата, избранная при совершенно тех же условиях, как первая, может вполне исправно осуществлять свою контролирующую функцию. Здесь, однако, необходимо остановить свое внимание на следующем.

Современные парламенты имеют всегда партийный состав. И вот, если будут установлены одинаковые условия для выбора в верхнюю и нижнюю палату, то не приведет ли это к одинаковости партийного состава в обеих палатах, а следовательно и к одинаковости решений, — в результате же к ненужности одной из палат? По поводу этого сомнения заметим. Даже в том случае, когда две палаты получатся путем деления одной на две секции, трудно представить себе, чтобы партийный состав обеих палат был совершенно одинаков; тем более этого трудно ожидать в том случае, если верхняя палата выбирается отдельно от нижней. Но если бы даже и действительно оказалось, что обе палаты одинаковы по партийному составу, то отсюда, все же, еще не следовало бы, что и решения их будут одинаковы. Партийные программы дают только общие рамки, в которые укладывается жизненное содержание, уловить все частности этого последнего они не в состоянии, а в частностях, как раз, на практике обыкновенно и бывает вся суть дела. Ввиду этого, если бы даже общее направление вопроса и было предопределено партийными программами, подробности, все равно, должны были бы решаться людьми, — а, следовательно, и в этом случае не исключалась бы возможность разницы между решениями нижней и верхней палаты. Кроме того, поднятый сейчас вопрос, по существу есть уже вопрос не о том, полезна или вредна вторая палата, а о том, как она должна быть организована, чтобы быть полезной. Поэтому, если бы оказалось, что тождество состава палат препятствует целесообразному их функционированию, то отсюда следовало бы сделать только один вывод: такого тождества допускать не следует, если желательна правильная и целесообразная организация второй палаты.

Пятый довод сводится к опасению, что при существовании права вето у верхней палаты, нижняя будет недостаточно внимательно относиться к своей работе. На это мы можем сказать только одно: тем хуже для нижней палаты; если она, при каких-то условиях, оказывается неспособной выполнить свой гражданский долг, то — она плохая палата; косвенно — это довод в пользу двухпалатной системы. Равным образом и ссылка на то, будто вето второй палаты не соответствует достоинству нижней, представляет собой мнимый довод: почему же не нарушает достоинства палаты вето монарха или президента? И вообще, причем тут "личное" достоинство, когда речь должна идти о совершенно "безличной" и "бескорыстной" деятельности?

Наконец, что касается того, что однопалатная система дешевле двухпалатной, то это совершенно правильно. Но по этому поводу достаточно заметить только следующее: арена государственной деятельности не базар, и едва ли кого-либо может убедить подобного рода "рыночный" аргумент в пользу однопалатной системы.

7. Таким образом, ни один из доводов в пользу однопалатной системы не является убедительным; напротив того, в пользу двухпалатной системы существует ряд весьма веских соображений[13].

Но из этого не следует, чтобы эти доводы имели абсолютное значение. В политической практике (а вопрос об одной или двух палатах представляет собой, главным образом, именно вопрос политической практики) все зависит от той конкретной обстановки, при которой должна применяться та или другая мера. Поэтому, никак нельзя утверждать, что однопалатная система всегда плоха, а двухпалатная хороша, или наоборот. Постараемся выяснить нашу мысль подробнее.

Представим себе народ, политически зрелый, культурный, с сильно развитым общественным мнением и глубоким уважением к праву. Нужна ли для такого народа двухпалатная система? Несомненно, что вреда двухпалатная система не принесет и здесь, но она не принесет здесь и какой-либо особенной пользы. Значит, здесь она была бы просто ненужной. Но это значит также и другое. Однопалатная система применима только в культурных и политически развитых государствах; только здесь можно поручиться за то, что, по общему правилу, и одна палата хорошо справится с законодательной деятельностью; можно поручиться за то, что народные представители не злоупотребят оказанным им доверием. Спрашивается, можно ли сказать про современные государства, что населяющие их территории народы достигли той степени совершенства, о которой мы говорим? Нет, и этого нельзя сказать даже про такие политически развитые государства, как Англия или Америка. Тем более этого нельзя сказать про те государства, которые только еще вступают на дорогу политического развития, только еще начинают приобщаться к культурным ценностям. Этого нельзя сказать и про те эпохи в жизни народов, когда проносится бурный вихрь революции, в значительной степени выметая из человеческого сознания то уважение к праву, без которого не может существовать прочно никакой государственный строй. И вот для таких государств, для таких эпох и необходимы различные меры политической предосторожности, к числу которых относится и двухпалатная система. Другими словами, денность двухпалатной системы не абсолютная, а только относительная, но эта последняя едва ли может подлежать сомнению Требование одной палаты во что бы то ни стало — это лозунг политического радикализма; но если политическая программа расходится с требованиями жизни, то какова же ее цена? Это — политическое доктринерство чистейшей воды.

Социалистические партии обычно стоят за одну палату во что бы то ни стало; но об этом можно сказать только одно: очевидно, жизнь еще напрасно стучится в программы политических партий. Про отдельных же социалистов этого сказать нельзя. Не может не привести по этому поводу in extenso замечательных рассуждений Антона Менгера из его Нового учения о государстве.

"В народном рабочем государстве, — говорит этот автор, — так же, как и в современных политических республиках будет существовать двухпалатная система. Монархия и демократия, в противоположность всегда осторожной аристократии, одинаково склонны к излишней поспешности и даже к опрометчивости: первая — потому, что она очень часто руководится личными влияниями и целями, вторая — потому, что массы только с трудом могут рассуж дать и всегда очень легко впадают в крайности. Но каждый опрометчивый шаг будет вдвойне опасен в народном рабочем государстве, потому что там дело идет главным образом не о политических, а об экономических вопросах... Поэтому, было бы целесообразнее предоставить законодательную работу двум палатам: выборной, которая явится выразительницей демократических течений, и аристократической палате, которая будет, конечно, составляться не из бездельников, а из действительно лучших членов государства"[14].

За двухпалатную систему стоит также французский социалист Делиньер, по мнению которого вторая палата (сенат) должна состоять из 100 сенаторов, пожизненно назначаемых учредительным собранием; задача же сената — охранять социалистические принципы конституции от возможных покушений... .

Словом — за две палаты говорит голос политического благоразумия и политической осторожности. К этому голосу, если те окажется нужным, и следует прислушаться, — следует прислушаться, прибавим мы, в интересах самой демократии. Демократия толь ко тогда может рассчитывать на прочное существование, если она не проводит до крайности идеи народовластия; а это и будет в том случае, если в государстве малокультурном или перешедшем к новому строю через революцию сразу установится однопалатная система. Истинная демократия зиждется на глубоком чувстве гражданственности и сознании политической ответственности перед страной; но как можно рассчитывать на это в только что указанном случае? Здесь демократия легко может перейти в охлократию, парламент сделается ареной политической демагогии, и государство не будет в состоянии развиваться спокойно и планомерно. ...

Повторяем, однако, еще раз: двухпалатная система не представляется нам всеисцеляющим средством, но она, все же, — одно из полезных средств при случае.

8. Но совершенно ясно, что когда речь идет о целесообразности двухпалатной системы, то не всякая вторая палата признается при этом пригодной для осуществления своих задач.

В современных государствах верхние палаты очень разнообразны по способу своего комплектования. Бывают палаты выборные (сенат во Франции и Бельгии); палаты по назначению от главы государства (сенат в Италии); палаты наследственные (палата лордов в Англии); палаты смешанного состава (палата господ в Пруссии, государственный совет в дореволюционной России). Очевидно, что для демократического государства приемлем только один вид второй палаты: палата выборная, причем она должна выбираться на тех же основаниях всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, как и нижняя палата.

Что касается вопроса о составе второй палаты, то здесь возможны два случая: вторая палата может быть или такого же состава, как первая, или иного состава. В первом случае всего проще, конечно, поступить так, как то сделано в Норвегии, где избирается, в сущности, только одна палата (стортинг) и эта последняя (по 73-й ст. конституции) уже делится на две палаты — верхнюю (лагтинг) и нижнюю (одель стинг)...

Но можно, разумеется, назначить и особые выборы. Во втором случае верхняя палата может быть составлена, например, из представителей более зрелого возраста, чем нижняя палата; или же можно воспользоваться предложением, сделанным на тот счет Дж.Ст. Миллем, который говорит следующее: "Если одна палата представляет народное чувство, то другая должна была бы представлять личную заслугу, засвидетельствованную действительной общественной службой и поддерживаемую практическим опытом. Если одна из них — народная палата, то другая должна быть палатой государственных людей, советом составленным из всех еще живущих общественных деятелей, занимавших какой-нибудь важный политический пост или исполнявших какие-нибудь важные политические функции''[15].

9. В заключение наших рассуждений коснемся еще двух следующих вопросов: 1) может ли быть двухпалатным и учредительное собрание, и 2) обязательна ли вторая палата при федеративном строе?

а)  Говоря об учредительном собрании, мы будем иметь в виду исключительно первичные (или революционные) учредительные собрания, так как именно такие собрания представляют в настоящее время особый интерес для России...

Теоретически говоря, представляется вполне мыслимым и двухпалатное первичное учредительное собрание, но практически — дело другое. Первичным учредительным собраниям приходится работать при совершенно исключительной, обычно-революционной обстановке. Задачи, которые поставлены на разрешение учредительного собрания, должны быть разрешены возможно скорее, чтобы возможно скорее вывести страну на торную дорогу устойчивой правовой жизни. ...

б)  нет никакой нужды решение вопроса о двухпалатной или однопалатной системе в федерации переносить в совершенно особую плоскость, и следует производить его совершенно на тех же основаниях, какие вообще приводятся в пользу или против однопалатной и двухпалатной систем. Федерация, хотя и сложное, но, все же, единое государство.

Итоги.

1)Нельзя отрицать того факта, что доводы в пользу двухпалатной системы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы.

2)Но отсюда нельзя делать этого вывода, что двухпалатная система всегда предпочтительнее однопалатной. Вопрос должен быть решаем в связи с конкретной обстановкой, причем двухпалатную систему следует признать желательной для государств малокультурных и политически неразвитых, в особенности — переходящих к новому строю путем революции.

3)  Для первичных учредительных собраний двухпалатная система непригодна; здесь, в случае необходимости контроля за деятельностью учредительного собрания, необходимо прибегать к учредительному референдуму.

4)  Вопрос об одной или двух палатах в федерации должен решаться на общих основаниях.

(С. 21-32)

Ю. ГАЧЕК