Конституционный контроль над порядком делопроизводства

Прежде всего, в целом ряде штатов конституции устанавливают очень короткий срок продолжительности сессии. Далее в некоторых штатах встречается определение о том, что парламенты должны собираться не ежегодно, но каждые 2 года, а то даже и каждые 4 года (Миссисипи и Алабама), и только в шести штатах предусмотрен ежегодный созыв (как-то: Джорджия, Массачусетс, Нью-Джерси, Род-Айленд, Нью-Йорк и Южная Каролина). Краткосрочность сессии достигается в некоторых штатах тем, что диеты уплачиваются только за определенное число сессионных дней. Так, например, по конституции Теннеси уплачивается только за 75 дней, в Техасе — только за 60 дней. ... Этими двумя средствами, краткосрочностью и редкостью сессии, стараются предохранить законодательную машину от слишком поспешной работы.

Ряд других конституционных предписаний еще подробнее регулирует порядок делопроизводства. Так, например, некоторые конституции предписывают, что закон, творящий новое право (в противоположность голому указу законодательной власти...), должен содержать особую статью о приведении закона в действие... . Это должно служить препятствием правотворчеству законодательной власти путем простых резолюций, в обход губернаторского вето. Другое предписание конституции гласит, что закон не может регулировать больше одного, указанного в заглавии предмета. Этим предписанием, особенно предписанием о заглавии, достигается то, что публика обращает внимание на значение билля. Предписание о том. что только один предмет может быть урегулирован законом, сталкивается с так называемой log-rolling законодательной власти, т.е. с соединением совершенно разнородных норм в один закон с целью примирения различных интересов, представители которых только путем такого компромисса и могут голосовать за данный закон. Такое log-rolling есть самое грубое вырождение демократической "общей воли"... . Ряд конституций... требует, чтобы ни один закон не мог быть исправлен вносимыми поправками настолько, чтобы этим была изменена его первоначальная цель. Это предписание препятствует излюбленной практике законодательных палат в таких размерах исправлять билль, что от первоначального билля остается только enacting dause и может быть еще вводящее в заблуждение заглавие. Чтобы воспрепятствовать легкомысленной законодательной работе, запрещается при ссылке на прежде изданный закон ограничиться голым цитированием заглавий и параграфов законов, а следует при такой ссылке точно указать на произведенное по отношению к существующему праву изменение. Во избежание излишнего накопления биллей в последние дни сессии, когда законодательный корпус старается по возможности скорее проголосовать их, некоторые конституции предписывают, что билли должны быть вносимы к известному сроку по открытии сессии. ... 28 конституций предписывают, что тричтения законопроекта должны происходить в 3 различных дня. Часто встречается предписание, что третье чтение билля может и не состояться, если за него высказываются итак 2/3—4/5 присутствующих членов. Но в некоторых штатах третье чтение должно быть решающим, оно становится излишним только в случае единогласного решения палаты.

Как далеко можно пойти в деле ограничения порядка делопроизводства, показывает определение конституции Нью-Йорка (ст. 3 разд. 15).

"Ни один билль не может пройти или стать правом, если он по крайней мере за 3 дня до окончательного своего принятия не будет отпечатан и положен в последней редакции на пюпитр каждого депутата, разве только губернатор или его заместитель засвидетельствует своей подписью и приложением печати штата необходимость немедленного прохождения билля. При последнем чтении билля не могут быть внесены никакие поправки".

Конституция Кентукки 1891 г. точно так же предписывает предварительное печатание билля. Во избежание затяжек во всесильных комитетах эта же конституция предписывает, что в случае, если комитет запоздает представлением доклада по какому-либо мероприятию..., то каждый член палаты имеет право обратить на эту меру внимание палаты и вызвать прения. В Миссури и Кентукки каждое прохождение билля сопровождается формальным актом, подписью председателя палаты. Эта подпись до известной степени удостоверяет факт правильного прохождения билля. В Миссури каждый член палаты может протестовать против такого удостоверения, и если его поддерживают еще четыре члена, то этот протест должен быть занесен в протокол прений. Чтобы воспрепятствовать прохождению билля при участии меньшинства палаты, конституции обыкновенно устанавливают, что для окончательного принятия билля за него должно голосовать большинство избранных членов (в Кентукки даже 2/5 избранных членов). Некоторые конституции требуют, чтобы в протоколе прений были занесены все голосовавшие за и против, другие конституции постановляют, что такое занесение должно последовать только по предложению одного члена. Самое радикальное ограничение, встречающееся в некоторых конституциях, состоит в том, что законодательству совершенно запрещено касаться некоторых отдельных предметов. ...

Особые предписания имеются относительно финансовых и особенно бюджетных законов ...; так, например, в ряде штатов применяется система постоянных апроприации, назначений, по которой некоторые статьи считаются всегда принятыми согласно конституции... . Ряд конституций ...требует, чтобы бюджетный закон содержал только обыкновенные расходы на государственные учреждения и на государственный долг. Этим можно избежать особых льготных ассигнований ... отдельным местностям или частным корпорациям, которых обыкновенно добиваются депутаты в пользу своих избирателей, — злоупотребление, которое встречается также и во Франции... . Общераспространенной конституционной нормой в связи с уже указанной является та, по которой назначения, предусматривающие другие расходы ... могут быть вотированы только особо, каждое в виде отдельного закона... .

Все вышеприведенные предписания конституции находятся под охраной обыкновенных судов, и в этом заключается действительная сила этих средств контроля.

III . Референдум

Референдум есть средство привлечь народ к участию в законодательстве без посредства представителей, т.е. путем народного голосования. Он устроен так, что народ, т.е. совокупность всех граждан, имеющих избирательное право, вотирует постановления, принятые законодательным корпусом, либо I pso jure, либо по требованию определенного числа граждан или учреждения. ...

Парламентская республика, особенно Франция, развила специфическое средство контроля над законодательной властью в виде права роспуска, предоставленного президенту республики по отношению к народной палате. Это ... право роспуска ... является, во всяком случае, неорганической составной частью всякой республики и до сих пор не применялось ни в одной из них. ... В действительности со времен Локка принято считать роспуск парламента частью прерогатив монарха. Во Франции постарались сгладить лежащую в основе вышеприведенного упрека истину тем, что осуществление президентом права роспуска обусловили согласием сената. Отец парламентарной республики, Прево-Парадоль, дал и этому свое обоснование...: "Сенат может представить прочную точку опоры для мнения правительства в тех именно случаях, когда другая палата необдуманно захочет злоупотребить своей властью. Самое право роспуска будет осуществляться менее робко, если правительство будет пользоваться согласием и помощью сената в том, чтобы представить другую палату на суд народных избирателей, которым принадлежит последнее слово"... .

Но это средство не имеет, по-видимому, во Франции большого значения. ... Против противозаконного применения права роспуска выступает закон 15 февраля 1872 г., который устанавливает, что в этом случае тотчас же должны собраться генеральные советы департаментов и выбрать по 2 делегата от каждого совета во временное собрание, в которое должны войти также остатки неправомерно распущенной законодательной власти. Оно считается правомочным, если половина департаментов послала своих делегатов и принимает все меры к восстановлению порядка и особенно законодательной власти...

...В то время, как каждое из приведенных средств контроля более или менее отвечало специальному виду демократии: конституционный контроль над делопроизводством соответствовал демократии с разделением властей, референдум — непосредственной демократии, ... право роспуска — парламентарной республике, — контрольное средство, к которому мы сейчас переходим и которое принадлежит новейшему времени, встречается во всех демократиях в более или менее развитой форме, это есть так называемое право отзыва народом законодательного собрания.

Раньше всего идея о праве отзыва встречается в Соединенных Штатах. ...

Такое же право отозвания избирателями целых законодательных корпусов существует в кантонах Швейцарии: Ааргау, Базеле, Берне и Люцерне.

В парламентарной демократии отношение между избирателями и законодательной палатой регулируется неписаными нормами, конвенциональными правилами, подобно отношениям между парламентом и министрами. Так, например, во Франции установился обычай, по которому избирательные комитеты, поддерживавшие кандидатуру какого-нибудь лица, заблаговременно получают от этого лица заявление об отказе его от звания депутата. Если впоследствии избиратели недовольны своим представителем, это заявление об отказе посылается комитетом председателю палаты депутатов (Эсмен, с. 354). В 1896 г. в палату депутатов поступило даже предложение даровать избирательному корпусу данного избирательного округа либо числу избирателей, превосходящему то число, которое в свое время голосовало за депутата, право отозвать своего депутата... .

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

I . Глава государства

Организация

Основной догмой современной демократии служит то положение, что во главе исполнительной власти, а также важнейших государственных учреждений должно стоять по возможности не одно лицо, а совокупность нескольких лиц, потому что одно лицо может стать опасным для народной свободы, между тем как коллегия или, лучше, ее отдельные члены, стоя во главе исполнительной власти, взаимно ограничивают друг друга. С этим началом выступало уже учение Кальвина о государстве, которое, как мы знаем, представляет из себя один из корней современной демократии. ...

Этот принцип проник в реформированную церковную конституцию, а с ней и в мир идей пуританской революции. ...

Пуританские идеи достигли в Новой Англии полного расцвета и, в частности, высшие государственные учреждения были здесь организованы коллегиально. Во главе колонии стоял, правда, губернатор, но при нем состоял особый совет, без согласия которого губернатор ничего не мог предпринять по наиболее важным делам управления. ... Пуританская идея получила крепкую почву в Америке, но и отцы французской революции признали тот принцип, что исполнительная власть в демократии должна быть организована коллегиально....

В нынешней демократии одна лишь непосредственная демократия последовательно провела коллегиальный тип. В Швейцарии исполнительная власть как в союзе, так и в кантонах представляет коллегию, состоящую из нескольких лиц (Бундесрат, регирунгсрат).

Демократия с разделением властей для проведения своей идеальной схемы разделения властей выбрала единоличного главу, который, со всей мощью опираясь на народ, мог бы стать действительным противовесом чрезмерно сильной законодательной власти и не сваливать ответственность магистра на чужие плечи... . Впрочем, даже и здесь нельзя отметить полного уклонения от демократического идеального типа, ибо и президент Соединенных Штатов связан согласием сената по важным административным вопросам. В отдельных штатах Союза при главе штата состоят еще советы штата..., в некоторых республиках центральной и южной Америки, при главе государства находится либо парламентский комитет..., либо государственный совет, тождественный с советом министров..., либо, наконец, государственный совет и совет министров... .

Парламентарная республика обнаруживает наибольшее уклонение от коллегиального типа. Это объясняется не только необходимостью того, чтобы единоличный глава государства призывал угодных парламенту министров и отставлял неугодных (как то полагает Эсмен, с. 537), но и тем еще, что отцам французской конституции представлялось возможным только право роспуска..., исходящее от единоличного главы государства, ибо лишь такой глава мог обеспечить необходимую при этом беспартийность. Но эта беспартийность президента была главной целью, и ее-то Прево-Парадоль выставил как идеальную предпосылку. Что право роспуска и едино личность высшей магистратуры в республике находятся в функциональной зависимости друг от друга, лучше всего доказывается тем, что парламентарная республика Чили, не представляющая президенту право роспуска, ограничивает его, подобно демократии с разделением властей, государственным советом... и постоянным парламентским комитетом... . Насколько, однако, трудно отказаться при некоторых обстоятельствах от коллегиального главы, например, во Франции доказывает ст. 7 Закона 25 февраля 1875 г., согласно которой в случае смерти президента республики или в случае вакантности этой должности по другим причинам исполнительная власть передается совету министров вплоть до новых выборов...; а между тем конституция Второй республики 1848 г., стремившаяся совершенно покончить с коллегиальной системой, призывала в этих случаях вице-президента республики (ст. 45). Впрочем, и в нынешней Франции раздаются голоса, требующие замену единоличного главы государства коллегией (Эсмен, с. 536).