РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕГО ТРАНСФОРМАЦИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Анализ опыта развития федеративных отношений в РФ за последние десять лет дает основания констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемой государством региональной политики. Одной из основных причин такого положения можно считать отсутствие ясного представления о содержании и специфики модели российского федерализма, который бы соответствовал многогранности политического процесса в России.

Проблема строительства федеративной модели в многонациональном государстве сопряжена с массой теоретических, концептуальных и практико-политических проблем, решая которые никак нельзя абстрагироваться от сложнейших условий структурной трансформации политической системы. Современный российский федерализм обладает теми же общеродовыми признаками и чертами, как и любой иной вид федерализма. В центре внимания стоят, прежде всего, такие кардинальные вопросы как правовой статус федерации и каждого отдельного субъекта федерации; характер отношений между центром и регионами.

Так же как и другие виды федерализма, современный российский федерализм исходит из экономического, политического, информационного единства федерального общества и территориальной целостности государства, из оптимального сочетания централизации и децентрализации в управлении делами государства и общества[130].  

Преферентность и целесообразность федеративной формы государственного устройства на основе самоуправляемых, с высокой степенью самостоятельности и культурной отличительности региональных внутригосударственных образований, а так же системой общегосударственных институтов, отражающих и представляющих как интересы всех граждан России, так и этих образований очевидны в силу многосоставности, полисегментности входящих в российское государство территориально-политических образований, партикулярности национальных интересов и богатого культурного многообразия страны

«В России федералистская модель позволяет реализовать право на самоопределение, посредством оптимального определения своего политического статуса в рамках единого государства…[131]» Главное преимущество российского федерализма в том, что он создает условия для примирения политических, территориальных, национальных, экономических, социальных и т.д. факторов, способствуя становлению государства демократически цивилизованным. Совсем не случайно в этой связи бытует распространенное мнение, что «вне федерации у России нет будущего[132]»

Изучением роли регионального фактора трансформации в политической структуре, а так же роли политики и институтов власти в функционировании этнических систем российского государства стали заниматься со второй половины 80-х – началом 90-х годов, когда страну охватил системный кризис. «Кризис в экономике и последовавшие за ним значительные изменения в социальной жизни вызвали взрыв национального самосознания и массовые этнополитические выступления[133]». 

Было бы неправильным утверждать несостоятельность, пассивность или отсутствия понимания в эти годы со стороны КПСС практической важности реформирования межнациональных и федеративных отношений, однако шаги по регулированию этнополитических проблем не были своевременными и до конца продуманными. Процесс раскрепощения национальной энергии и роста национального самосознания зашел слишком далеко, а унитарный характер государства и идеологическая монополия предопределили бесполезность реального участия национальных меньшинств в работе центральных политических институтов на уровне макрополитической системы. Тогда как мезоуровень политической системы (субнациональный срез) явился базой для формирования национальных элит в республиках за счет широкого политического представительства этничности, как на уровне партии так и на уровне региональных советов. «Обострению национального самосознания в значительной мере способствовали перекосы в управленческой практике, в частности «коренизация аппарата» на местах, т.е. курс на выдвижение в управленческие структуры преимущественно лиц «коренных» национальностей[134]» Произошел процесс самозамыкания системы на субнациональном уровне власти на базе этноцентризма, что привело к установлению автократичных региональных политических режимов. «Политика суверенизации постепенно привела к усилению авторитарных тенденций, в связи с отсутствием институциональной гарантии национальной демократии в регионах[135]»

В целом с середины 80-х годов четко можно было увидеть будущую линию раскола российской государственности. Образовывались два неоднородных центра силы на союзном уровне и на местах, в форме государственного устройства четко просматривались дуалистические черты, требующие консенсусного решения противоречий, однако в условиях борьбы за власть в Центре между сторонниками демократических радикальных преобразований - модернизации России на западный лад (Ельциным) и сторонниками социалистического обновления - перестройки (Горбачевым) произошла типичная деструктивная «игра с нулевой суммой». «Одержав весной 1990 года победу на выборах в российский парламент (сторонники радикальных преобразований) подчинил себе как законодательную так и исполнительную власть в РСФСР. С этого момента конфликт России и СССР, олицетворяемый в жестком противоборстве Б. Ельцина и М. Горбачева, стал главным нервом общественно-политигческого развития страны[136]».

Вместо того, чтобы стремиться к достижению компромисса и выработке оптимальной формы взаимодействия между различными политическими акторами, эскалация конфликта двух противоборствующих групп нарастала. Для борьбы с Б. Ельциным союзные власти инициировали и всячески поддерживали центробежные силы в автономных республиках России. Так на сентябрьском пленуме ЦК КПСС, который был посвящен национальной политике партии, М.С. Горбачев развил идею придания нового статуса советской автономии, а уже 1990 году Верховный Совет СССР учел рекомендации съезда и 26 апреля 1990 года принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который выравнивал правовой статус автономных и союзных республик.

Этим законом союзная власть придала мощное ускорение тому механизму центробежных сил в автономных республиках России, который она запустила с июня 1989 года. Дезинтеграционный механизм был заведен союзной властью для разобщения социально-политической опоры Б. Ельцина в национальных элитах еще до I Съезда народных депутатов РСФСР, до появления в свет Декларации о государственном суверенитете России и за год до популистского призыва Б. Ельцина в Башкирии: « возьмите ту долю власти, которую сами можете проглотить[137]», которым он пытался перехватить инициативу по поддержке автономий в борьбе с М. Горбачевым.

Сила запущенного из центра по политическим соображениям дезинтеграционного механизма оказалась настоль сильна, что способствовала «параду суверенитетов» в автономных республиках, постоянному нарушению конституционно-правового единства и территориальной целостности государства. Нельзя также сбрасывать со счетов и деструктивную деятельность национальных элит в автономиях, которая исходила прежде всего из соображений завоевания и удержания власти на местах и приватизации союзной (общенациональной) собственности[138].

В своих политических решениях этнократия дистанцировалась от центра, пользуясь правом на самоопределение, которое наконец-то стало политической реальностью. Региональная элита в целях легитимации собственной власти часто апеллировала к фактам национальной дискриминации как результату иррациональной политики державного имперского центра. Данный мучительный этап становления российской государственности можно охарактеризовать временем всевластия сугубо конъюнктурных и корпоративных политических интересов.

Таким образом, кризис российской цивилизации и распад СССР возникли не из массового недовольства и политических протестов населения «империи», они были вызваны в первую очередь эрозией правящего класса, его неспособностью осуществить назревшие экономические и социальные реформы, его заинтересованность в превращении государственной коллективной собственности бюрократии в частную собственность суверенной номенклатуры.

 Уйдя от сверх централизованной модели государственно-территориальгного устройства «Партия/Государство» и использования классовой модели легитимности, свойственной мобилизационным системам, Россия боролась на протяжении длительного времени против превращения в конфедерацию, характерной особенностью которой стало использование регионами этнической модели легитимности, но вскоре пришла к осознанию того, что это невозможно сделать без сильной государственной власти и оптимальной модели государственного устройства.

Модель «социалистического федерализма» унаследованная Россией от распавшегося СССР из-за противоречия между территориальным и этническим признаком внутреннего государственного устройства постоянно рождала напряжения и конфликты в процессе государственного становления страны. Слабость федеральной государственной власти, с одной стороны, и отсутствие государственно-политической ответственности за единство России у власти в регионах, с другой, привели к неустойчивости и неопределенности в целом социальной системы[139]. 

Подытоживая выше сказанное эвристически правильно и аксиологически полезно остановиться на совокупности объективных и субъективных причин распада Советской федерации.

Отсутствие сильной государственной власти в России привело к потере управления многими общественно-политическими процессами, которые раньше контролировались благодаря мобилизационной системе. Отмена конституционно закрепленного права КПСС на руководящие государственные функции привела к элиминации системно-образующего стержня, на протяжении длительно времени служившего опорой авторитарного политического строя.

Модель социалистического федерализма из-за противоречия между территориальным и этническим принципом внутреннего государственного устройства постоянно рождала напряжение и конфликты в процессе государственного становления страны. В своей основе неизменной оставалась также проводимая руководством партии политика в решении вопросов федерализма и регулирования федеративных отношений в многонациональной стране. Как отмечалось, основными принципами Союза ССР провозглашались: добровольность объединения, равноправие республик, суверенитет субъектов и право на самоопределение. Однако принципы оказались декларативными и формализованными, на практике федеративное государство конструировалось «сверху» без учета интересов субъектов входящих в федерацию, на основе автономизации, как стратегии национально-государственного строительства, позволившая подчинить внутреннюю политику республиканского руководства партийно-государственным структурам и оправдывавшая любые централизаторские устремления. Под предлогом защиты общегосударственных интересов ограничивалась самостоятельность республик, набирала силу тенденция к унитаризму. Совершенно справедливо в этой связи представляются взгляды тех обществоведов, которые подчеркивают, что « опыт советского федерализма важен в том смысле, что он учит, как нельзя строить федеративные отношения, и как важно соблюдать конституционные установления о разграничении полномочий федерации и ее субъектов[140]»

Корни возникшего в Советском Союзе объективного состояния приведшего к системному кризису, кроются в действиях партийно-государственных структур, которые во имя укрепления созданного их предшественниками политического режима противостояли созданию демократических институтов власти и управления, жизненно необходимых при новых социально-экономических отношениях.

Политической дезинтеграции в стране способствовала и острая политическая борьба, которая в условиях распада СССР в 1990-1991 велась между государственными органами власти СССР и РСФСР. Участники этой борьбы зачастую обращались к региональным властям, обещая им значительное расширение полномочий в обмен на политическую поддержку, тем самым сами провоцировали национальные выступления и способствовали разладу государственного механизма, генерируя центробежные тенденции.

Однако, процессы децентрализации управления и поиск новой парадигмы федеративного устройства оказались тесно связанны с процессами учреждения России как самостоятельного независимого государства.

Важной составляющей начального этапа формирования современного российского федерализма был I съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года, принявший документ конституционного значения, Декларацию о государственном суверенитете РФ, в которой закреплялись основы самостоятельного развития России как федеративного государства. «Декларация предусматривала верховенство законов РСФСР на всей ее территории и возможность приостановления действия союзных законов. Это закладывало серьезную «мину» под основание Союза, поскольку вслед за Россией о своих государственных суверенитетах стали заявлять и другие союзные и автономные республики. Парад суверенитетов всех мыслимых и немыслимых калибров буквально затопил пространство некогда единого многонационального государства[141]». Стремление республик к политической и экономической самостоятельности породило войну законов, размывающих внутренний суверенитет страны.

В этот период Россия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически, это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживавших себя в виде суверенизации составных частей России.

Еще одной важной особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало провидение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий – составных частей Российской федерации. Изначально стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России, что способствовало развитию асимметричных внутрифедеративных отношений и явилась причиной дестабилизизации социально-политической системы. Тем самым, союзная идеология этнофедерализма (асимметричного по определению) была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма.

Принятые автономными республиками в 1900-1991 годах декларации о государственном суверенитете не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Процессы суверенизации российских республик оказали влияние на развитие государственности на уровне других составных частей страны, как следствие асимметричного характера политической конфигурации федеративного устройства. Изначально края, области, города федерального значения и автономные образования боролись за выравнивание социально-экономического уровня асимметрии, однако неудачи в завоевании новых прав приводит к тому, что вслед за республиками тенденция к суверенизации постепенно охватывает и другие составные части России, которые акцентируют внимание на различия в политико-правом статусе. Так же как и в республиках в др. субъектах федерации обозначились процессы формирования собственного независимого правового пространства. Всплеск нарушений законности грозил перерасти в серьезные дезинтеграционные процессы, и об этом свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (в частности Сибири и Дальнего Востока) о возможности их преобразования в независимые республики.

«Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник дамоклов меч распада. Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества[142]».

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идеи подписания Федеративного договора, который, как известно, в политико-правовом отношении был оформлен с помощью трех договоров подписанных в марте 1992 г. между федеральными органами власти, с одной стороны, и, соответственно, органами государственной власти: а) суверенных республик в составе Российской Федерации б) автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации и в) краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с другой стороны.

Существуют полярные точки зрения по поводу целесообразности и значимости подписания подобного договора, от комплиментарных до алармистских и скептических, но большинство исследователей сходятся во мнении, что он был политически необходим и востребован обществом. Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап развития государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить политическую стабильность не законом сверху, а на основе демократических процедур, связанных с договоренностями с между федеральными и региональным властями. Более взвешенный подход к исследованию значимости Федеративного договора дает политолог В.Н Лысенко., который считает что «данный договор, по сути должен был разграничить предметы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и знаменовал собой лишь начало перехода от унитарного к федеративному устройству»[143].

Не все субъекты РФ согласились с положениям Федеративного договора. Не подписали договор Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. «21 марта 1992 года Татарстан, несмотря на решение Конституционного Суда России от 13 марта 1992 года, провел референдум, в соответствии, с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящими свои отношения с РФ и другими республиками, а также с государствами на базе договоров, основывающихся на их равенстве в правах[144]» Чечено-Ингушская Республика вообще вышла из-под контроля федеральных властей.

К числу же явных недостатков, с нашей точки зрения, можно отнести упрочение на политико-правовом уровне асимметричности федеративных отношений, которая явилась следствием противоречий между национальными и территориальными основаниями в строительстве федерации и способствовала нарастанию центробежных тенденций, следствием которых явилось появление крайне децентрализованного государства.

Неравноправие и асимметрия провоцировали остальных участников Федеративного договора (территориальные образования) на борьбу за выравнивание политических, правовых, экономических и социальных отношений между центром и регионами. Против несправедливого разграничения предметов ведения между центром и республиками выступили края и области России. В ноябре 1992 года в целях координации своих политических действий и мер направленных на представительство интересов регионов в институционально оформленной структуре федерального уровня, руководство 53 субъектов федераций создало «Союз губернаторов», руководитель которого вошел в состав Совета глав республик.

Края и области стали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Поскольку другого способа выравнивания социально-экономической и политической асимметрии в сложившихся федеративных отношениях не было, регионы решили отстаивать свои интересы через заявление о необходимости поднятия статуса края и области до республиканского, тем самым был инициирован стихийный процесс суверенизации уже краев и областей.

Процесс, получивший название «республиканизации», проявился сначала в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. Так, например, был провозглашен государственный суверенитет в Вологде, Нижегородский областной Совет заявил о намерениях провозгласить республику, Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня и тд. Апогеем борьбы краев и областей за выравнивание своих прав принято считать принятие в одностороннем порядке конституции Уральской республики на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва.

К сентябрю 1993 года в России, фактически возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений. Который был обусловлен, прежде всего, уровнем напряженности между центром и регионами, вызванной политической неопределенностью и отсутствием механизмов согласования интересов различных уровней власти в российском государстве. Шел сложный процесс консолидации демократических институтов, который в результате конфликта законодательной и исполнительной власти поставил на повестку дня принципиальную проблему государственного устройства. Стало более, чем, очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без усиления института президентства, увеличения объема полномочий главы государства, а так же, что немало важно без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации и преодоления тенденции к конфедерализации в отношениях с республиками.

Вступая на путь коренных преобразований Россия в своей конституции 1993 года совершенно определенно записала: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации[145]».

На наш взгляд, это одна из самых принципиальных идей Основного Закона, в которой заложена основа федеративных отношений, новой федеральной политики, вбирающий в себя столь сложный и противоречивый компонент многонациональности. Пятая статья Конституции, как считает А.А. Мацнев примечательна, тем, что она служит надежным методологическим ориентиром для научного анализа многослойных и неоднозначных проблем развития федерализма в многонациональной стране.[146]

В статье 4 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2); Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (часть 3).

Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерациирешается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. И, статьи 71 - 73). Это означает, что если данный вопрос Конституцией Российской Федерации, федеративным договором или иным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, то действует федеральный закон.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

Это единство обеспечивается особым построением Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); изданием федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 77);судебным контролем (статьи 46, 125); единой системой органов прокуратуры (ст. 129) и т. д

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72, 73). Оно осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.

Федеративное устройство существенным образом отразилось на структуре высшего законодательного органа России, который, состоит из двух и в принципе равноправных палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Существование двух палат позволило сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством административно-территориальных или национально-территориальных образований. Совет Федерации в основном перешел на опосредованную избирательную систему: президенты республик, губернаторы и председатели законодательных органов субъектов федерации избирались на свои должности населением и получили тем самым право представлять интересы территорий. Однако как утверждает В.Н. Лысенко закрепленная в Конституции двухпалатная парламентская система в решении проблем, связанных с федерализмом оказалась не очень эффективной. Совет федерации состоит из 178 губернаторов, президентов и председателей законодательных собраний, многие из которых заботятся, прежде всего, об интересах своих регионов.

На наш взгляд, принятая конституция отразила реальное соотношение политических сил, которое сложилось между центром и регионами на момент принятия. Конституция, так же как и Федеративный договор, который продолжал оставаться действующим правовым актом, в части положений не противоречащих Конституции РФ предложили формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации, закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов и провозглашение принципа равноправия субъектов РФ.

Тем не менее Конституция приостановила, но не сняла проблем централизации государства и потери управляемости. В субъектах федерации стали формироваться авторитарные политические режимы, которые выходили из под контроля центра, а законодательства их грубо противоречили Федеральной конституции.

С февраля 1994 год по май 1997 года, имел место быть новый виток децентрализации, а точнее сказать конфедерализации политического пространства, в стране было заключено 26 двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые договоры заключались с республиками, где были сильны сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса в Конституции РФ с краями и областями. Политические уступки федерального Центра в практике заключения двусторонних договоров с республиканской бюрократией привели к тому, что ряд договоров вступали в противоречие с нормами федеральной Конституции. Эта был вынужденный шаг все еще слабого в политическом, экономическом, финансовом и социальном аспекте федерального Центра пред лицом угрозы дестабилизации федеративных отношений.

Вплоть до 1999 года характерной чертой политической жизни России на протяжении последнего десятилетия было противоборство центра и регионов, представляющее собой непрекращающийся процесс выяснения отношения в вопросе о том, как же в итоге будут распределяться властные полномочия в государстве. В регионах были сформированы автократические режимы, а общественно-политические организации, подконтрольные местным лидерам, фактически стали монополистами в своих регионах, вытеснив из политической жизни общефедеральные партии (данный негативный фактор в политическом развитии российского государства удалось устранить с принятием закона о политических партиях). Много примеров, когда границы субъектов федерации становились экономически непрозрачными: то там, то тут возникали негласные таможенные барьеры. Не прозрачными эти границы оказывались зачастую и для любых преобразований, исходящих из центра.

Существовала некая негласная договоренность: субъект федерации поддерживает федеральную власть на выборах, а взамен федеральная власть, жестко контролируя финансовые потоки и СМИ, дистанцируется от вмешательства в дела субъектов федерации, закрывая глаза на все противоречия внутри региона. При этом лидеры субъектов федерации, особенно наиболее сильные («регионов доноров», национальных республик), фактически подмяли под себя деятельность региональных представительств министерств и ведомств, в том числе силовых.

В период президентства Б. Ельцина отношения между центром и регионами характеризовалось постоянным нарушением взаимных обязательств, постоянным корпоративным внутриэлитным политическим торгом неформального характера. «Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду[147]».

Первая попытка противостоять децентрализации на региональном уровне была предпринята еще Президентом Ельциным, когда его указом был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако неформальные отношения политического характера между центром и регионами, а так же недостаток финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института, функционально призванного осуществлять контроль за деятельностью органов власти субъектов федерации. Трансформация этого института произошла в 2000 году при Президенте России В. Путине, в результате которой Центр получил возможность контролировать региональных лидеров при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов. Но главное, что им удалось сделать за последние годы – ликвидировать противоречия между федеральным и региональным законодательствами. Путин В.В. обретя верховные полномочия, первым делом занялся укреплением «властной вертикали» и ослаблением всевластия «местных бояр» и олигархов, как внутрисистемной оппозиции у новой правящей группы[148]. 

Решение о разделении страны на семь федеральных округов и реформировании института полпредов президента, заключавшееся не только в сокращении их числа, но и наделении более весомыми полномочиями, практически в одночасье изменило политическую конфигурацию в России. Вслед за указом о семи полпредах появились и три президентских законопроекта, положившие начало реформе федеративных отношений, в которых тенденции унитаризации стали доминирующими.

Приоритетность контрольно-политических функций полпреда обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, которая осуществляет методическое руководство по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.

В данный момент система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними.

Следующим этапом в реформировании федеративных отношений – стал запрет на всевозможные автономные региональные политические партии, которые создавались губернаторами и использовались в качестве машины для сбора голосов в местные парламенты. В соответствии с новыми поправками в «Закон о выборах», теперь только общефедеральные политические партии имели право участвовать в выборах в законодательные собрания субъектов федерации.

Другой важной реформой стало изменение формирования верхней палаты Парламента – Совета Федерации, в частности запрет главам исполнительной и законодательной властей сенаторствовать и представлять интересы регионов. Не меняя Конституцию РФ центральная власть запретила губернаторам и главам региональных парламентов заседать в Совете Федерации. Теперь исполнительная и законодательные власти делегируют туда своих представителей.  Таким образом, СФ стал работать на постоянной основе и узко региональные интересы теперь в меньшей степени предопределяют политические решения членов верхней палаты парламента.

Однако реформа федеративных отношений продолжается до сих пор. Еще в 2004 году сразу после серии терактов, были приняты новые законы, которые существенным образом изменили порядок формирования власти в регионах – были отменены прямые выборы губернаторов, а процесс назначения глав исполнительной власти стал происходить по рекомендации Полномочного Представителя Президента в 7 федеральных округах, который предлагает кандидатуры Президенту, а последний ее вносит на рассмотрение региональному парламенту. Все это происходило на фоне усиления позиции правящей партии в регионах, которая от выборов к выборам улучшает свои позиции.

На данный момент в сфере федерализма идея укрепления государства выразилась в переходе от децентрализованной федерации к централизованной, от договорной к конституционной, от асимметричной к симметричной. Негативным явлением, на наш взгляд, продолжает оставаться опасность того, что предложенные законопроекты не остановятся на этом разумном этапе, а сразу перейдут к радикальной унитаризации политического пространства, при формальном соблюдении демократической процедуры. Для политического режима в целом, централизация в разумных пределах была крайне необходима, потому что именно таким образом удалось предотвратить распад государства, однако политический класс должен удержаться от соблазна трансформации России в чрезмерно централизованное государство. 

Сегодня можно говорить о завершении важнейшего для российской государственности этапа, который начался с создания федеральных округов, института полномочных представителей Президента РФ в них, а заканчивается формированием целостной системы федеративных отношений.

Стержень данной системы - сильный федеральный центр. Он доминирует как по властным полномочиям, так и по финансовым ресурсам. Эту модель можно охарактеризовать как унитарный федерализм. Она позволила сохранить территориальную и политическую целостность России, сделать более четким, п