Рекомендации по обеспечению участия

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственный университет – Высшая школа экономики

 

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ОФОРМЛЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО ЗАКАЗА

НА СОДЕРЖАНИЕ И КАЧЕСТВО ОБРАЗОВАНИЯ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ, ВКЛЮЧАЯ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО НАБЛЮДЕНИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ОТЧЕТНОСТИ (УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОВЕДЕНИИ ПРОЦЕДУР ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ, АТТЕСТАЦИИ, АККРЕДИТАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

 

 

МОСКВА – 2007

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Оформление общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования, включая вопросы организации общественного наблюдения и формирования публичной отчетности (участия общественности в проведении процедур лицензирования, аттестации, аккредитации образовательных учреждений): основания, основные направления и модели

   Рекомендации по обеспечению участия общественности в оценке и контроле качества образования: основания, принципы, эффекты

Рекомендации по участию общественности в государственной аккредитации образовательного учреждения

Рекомендации по созданию института общественных наблюдателей и организации общественного наблюдения

Рекомендации по оформлению общественного заказа на образование и контроль за его реализацией через участие общественности в формировании публичной отчетности общеобразовательного учреждения

Рекомендации по участию органа государственно-общественного управления общеобразовательным учреждением (управляющего совета) в оценке качества образования

* * * * *

     

Введение

Предлагаемый пакет рекомендаций по оформлению общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования, включая вопросы организации общественного наблюдения и формирования публичной отчетности (участия общественности в проведении процедур лицензирования, аттестации, аккредитации образовательных учреждений) разработан в ходе выполнения проекта «Разработка и апробация механизмов и мониторинга внедрения моделей государственно-общественного управления образованием и публичной отчетности на уровне образовательных организаций, муниципальных и региональных образовательных систем», проводимого в рамках мероприятия 17 «Внедрение моделей государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, развитие попечительской деятельности в системе образования. Разработка и реализация механизмов и форм публичной отчетности в системе образования» задачи III «Повышение эффективности управления в системе образования» Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы (Государственный контракт № П 479 от 16 августа 2007 г.).

В соответствии с Техническим заданием по проекту должно быть разработано не менее 4-х рекомендаций.

Представляемый пакет рекомендаций включает в себя общее обоснование подхода к оформлению общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования, включая вопросы организации общественного наблюдения и формирования публичной отчетности (участия общественности в проведении процедур лицензирования, аттестации, аккредитации образовательных учреждений), определению его основных направлений и моделей, и пять рекомендаций:

по обеспечению участия общественности в оценке и контроле качества образования;  

по участию общественности в государственной аккредитации образовательного учреждения;

по созданию института общественных наблюдателей и организации общественного наблюдения;

по оформлению общественного заказа на образование и контроль за его реализацией через участие общественности в формировании публичной отчетности общеобразовательного учреждения;

по участию органа государственно-общественного управления общеобразовательным учреждением (управляющего совета) в оценке качества образования.

* * * * *

 

Оформление общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования, включая вопросы организации общественного наблюдения и формирования публичной отчетности (участия общественности в проведении процедур лицензирования, аттестации, аккредитации образовательных учреждений): основания, основные направления и модели

Исходным основанием для постановки задачи создания условий и механизмов для оформления общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования является изменение представлений о качестве и содержании образования.

Складывается понимание того обстоятельства, что реальная и объективная проверка и оценка качества образования может происходить только за пределами сферы образования как таковой, – в живом социуме, на рынке труда. Соответственно, меняется и представление о ведущем субъекте оценки результативности образования. В этом качестве выступает потребитель образовательных услуг (ученики и их родители, образовательные организации и учреждения, в которые поступают для продолжения образования или трудовой деятельности выпускники школы). Так, например, в перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в 2007 г., введен такой показатель результативности образования, как удовлетворенность населения образованием.

Чтобы обеспечить удовлетворенность потребителя «на выходе», необходимо предварительно изучить его интересы и запросы и учесть их при определении содержания образования, разработке образовательной программы.

Для изучения общественного заказа на образование можно использовать следующие методы.

Опрос (анкетирование). Опрос может быть проведён как в форме среза (разовый сбор информации), так и мониторинга (регулярного сбора информации).

Беседы , которые могут проводиться с родителями, выпускниками, представителями местного сообщества как индивидуально, так и в рамках групповых встреч, собраний.

Контент-анализ . Материалом для контент-анализа могут выступить обращения в адрес образовательного учреждения или муниципального органа управления образованием, статьи в местных средствах массовой информации. Например, при подготовке концепции развития школьного образования можно провести анализ жалоб, поступивших от разных участников образовательного процесса, для выявления наиболее проблемных сторон работы учреждения. Статьи в печатных и электронных СМИ могут дать информацию о степени заинтересованности общества в тех или иных результатах обучения и воспитания, о проблемных, по мнению общественности, сторонах школы и, напротив, о тех традициях или инновациях школы, которые получили положительную оценку общественности. Наблюдение . Наблюдение заключается в фиксации мнений, реакций людей на различные события в образовательном процессе. Для изучения общественного заказа наблюдение может быть проведено, например, на родительском собрании. Фиксированные мнения и реакции необходимо систематизировать, обобщать и анализировать. Семинары . Для глубокой проработки вопроса о содержании общественного заказа могут проводиться семинары с участием общественности, на которых используются современные формы организации аналитической и проектной работы (мозговой штурм и др.). Данная форма достаточно сложна для неподготовленных людей, однако при правильном подходе к организации может быть со временем освоена и дать реальный результат. Задачей семинара (семинаров) может стать разработка модели выпускника, разработка стандарта качества условий обучения. Общественные слушания . Общественные слушания - наиболее структурированная форма работы с общественным заказом. Общественные слушания предполагают свободное обсуждение различных точек зрения на проблему и выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений. Слушания предполагают четкую фиксацию темы обсуждений, обязательное предоставление участникам предварительной информации, доступность документированной информации по обсуждаемой теме, составление итогового документа – как отражающего согласие участвующих сторон, так и фиксирующего разногласия. Проведение общественных слушаний требует от инициаторов серьезных организационных усилий, но, они, как правило, себя оправдывают, становясь важным событием в жизни системы образования. Целесообразно пригласить на слушания представителей СМИ. На слушаниях общественность знакомится с предоставленными документами, обсуждает все плюсы и минусы, и, наконец, формирует итоговое решение. Результатом проведения общественных слушаний являются подготовленные решения и рекомендации для последующего предоставления в вышестоящие органы власти с целью учета мнения общественности.

Общественный заказ не может быть сведен к ожиданиям относительно результатов обучения и воспитания. Для потребителя (прежде всего для родителей) важным является социальное и психологическое благополучие ребенка в школе (классе), гарантии сохранения здоровья и обеспечения безопасности. Отсюда одна из составляющих общественного заказа – это заказ на качество условий обучения детей в школе.  

В существующих моделях оценки качества деятельности образовательных учреждений практически отсутствует представление об общественном заказе и механизмах его учета.

Так, лицензирование образовательного учреждения ориентировано на установление соответствия условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям к условиям осуществления образовательного процесса, а аттестация учреждения - проверку соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов.

 

Можно выделить следующие основные направления создания условий и механизмов для оформления общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования.

1) Обеспечение участия общественности, гражданских институтов в разработке образовательной политики на всех уровнях образования. Это позволит общественности участвовать в определении приоритетов развития образования, стандартов содержания образования и качества условий образовательного процесса с учетом общественного заказа.

Основными механизмами участия являются:

· создание органов государственно-общественного управления образованием на всех уровнях (Общественные советы при Главах регионов и органах управления образованием, муниципальные государственно-общественные советы по развитию образования, управляющие, попечительские и наблюдательные советы образовательных учреждений, комиссии общественных палат и др.);

· организация общественных слушаний;

· организация общественной экспертизы программных и нормативных документов;

· создание государственно-общественных советов федеральных, региональных, муниципальных программ развития образования

2) Обеспечение участия общественности, гражданских институтов в мониторинге и контроле практической реализации общественного заказа:

Основными механизмами участия выступают:

· система информирования общественности (публичная отчетность всех уровней, сайты, публикации в СМИ, прямые рассылки, организация собраний и встреч),

· система общественного наблюдения (участие представителей общественности в качестве наблюдателей в процедурах итоговой аттестации учащихся, аттестации педагогов и учителей и др.),

· система общественного контроля (участие общественности в процедурах лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, в инспекциях и проверках, в рассмотрении предложений, заявлений, жалоб, рекламаций граждан, в мониторинге программ и проектов).

3) Обеспечение участия общественности в сопровождении процесса практической реализации общественного заказа.

Основным условием участия является наличие у общественности инструментов управления (полномочий по принятию решений), в т.ч. в вопросах распределения ресурсов и кадровой политики:

· участие в формировании бюджета и контроле за его исполнением,

· участие в оценке качества деятельности школы и педагогов для распределения стимулирующих выплат и премий,

· участие в экспертизе образовательных проектов и программ для распределения грантов и премий,

· участие в аттестации руководителей и педагогов;

· полномочия по согласованию кадровых назначений

Анализ складывающейся практики позволяет выделить две основные модели оформления общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования.

1) Модель «гражданских институтов», когда оформление общественного заказа и участие в контроле и оценке осуществляется через привлечение гражданских институтов к обсуждению и оценке документов и программ в сфере образования, а также через представительство гражданских институтов в структурах внешнего контроля, наблюдения, экспертизы в образовании.

Примером реализации данной модели является привлечение общественности к организации экспертизы в ходе конкурсного отбора школ и учителей в рамках приоритетного национального проекта «Образование» ПНПО.

В нормативных документах, определивших порядок отбора школ и учителей, закрепляется положение, согласно которому состав региональных и муниципальных экспертных советов формируется из представителей гражданских институтов (сообществ профессиональных экспертов в области образования, ассоциаций родителей, попечителей, выпускников, работодателей; советов ректоров вузов, совета руководителей учреждений среднего профессионального; профсоюзной организации работников народного образования и науки, иных общественных организаций).

Отбор гражданских экспертных институтов, имеющих право делегировать своих представителей в состав экспертных советов, осуществляется региональными (муниципальными) советами по реализации ПНПО и доводится до сведения общественности.

Как показала практика, в субъектах РФ оказалось достаточно мало действующих и еще меньше официально зарегистрированных общественных организаций, заинтересованных в участии в экспертизе и готовых делегировать своих представителей в состав экспертных советов. Во многих случаях привлечение носило формальный характер. Высказывались критические суждения относительно готовности гражданских институтов к предъявлению в рамках экспертизы общественного заказа.

При этом нет оснований считать, что существующая практика свидетельствует о нежизнеспособности данной модели в целом. Более того, ряд экспертов считает, что в рамках предлагаемой модели экспертные советы с участием общественности могут стать площадкой, на которой произойдет институциализация тех групп граждан, которые готовы формулировать общественный заказ, оформление самого общественного заказа.

Соответственно данная модель может быть использована для обеспечения участия общественности в процедурах лицензирования, аккредитации образовательных учреждений, аттестации педагогов. В комиссии и советы, занимающиеся организацией соответствующих процедур, следует включить представителей гражданских институтов. Комиссии приобретают при этом государственно-общественный характер.

При этом необходимо (как показала практика привлечения общественности к экспертизе документов школ-участников конкурса инновационных образовательных учреждений в рамках Национального проекта «Образование») обеспечить привлечение гражданских институтов не только на стадии оценивания по заданным критериям, но на стадии обсуждения и согласования критериев (показателей) оценки. На этой стадии объективно имеется даже больше возможностей для оформления общественного заказа. Особенно это важно применительно к процедурам аккредитации и аттестации, потому что позволяет выйти за рамки «внутриведомственных» критериев качества результатов, оформить «договор» гражданских институтов и государства о критериях оценки об используемых основаниях оценивания качества образования.

При определенных условиях (согласование позиций, взаимное доверие, информационная открытость) сами гражданские институты могут и не быть вовлечены натурально в процедуры аттестации, аккредитации. В этом случае, «снимается» лишняя и необоснованно акцентированная при экспертизе в рамках ПНПО проблема «непрофессионализма» экспертов. Можно сказать, что возможность оценивания профессиональными экспертами по «вневедомственным» критериям, имеет большую ценность, чем оценивание общественными экспертами по «внутриведомственным».

Однако оптимальным следует считать участие общественности на всех стадиях указанных процедур.

Некоторое отличие будет наблюдаться при организации общественного наблюдения, где представители гражданских институтов (общественных организаций, родительских организаций и др.) не включаются в какие-либо комиссии, но получают аккредитацию в качестве общественных наблюдателей.

2) Модель «заинтересованных граждан»(«стейкхолдеров»), когда оформление общественного заказа и участие в контроле и оценке обеспечивается через участие заинтересованных граждан (потребителей услуг) в структурах управления образовательными системами, в решении вопросов о распределении бюджета, во внутреннем мониторинге и оценке и др..

Особенностью отличающей данную модель является то обстоятельство, что в ней контроль и оценка не существуют отдельно, но включены в общую систему управления, связаны с целеполаганием, планированием, ресурсным обеспечением, кадровой политикой. 

Данная модель  описана в теории менеджмента как эффективный инструмент децентрализации управления. Показано, что с помощью концепции «стейкхолдеров» выделяются внешние по отношению к организации источники влияния, которые обеспечивают продвижение необходимых изменений. Концепция подразумевает, что в успешной деятельности организации, качестве результатов заинтересованы не только непосредственные владельцы или учредители, но и потребители, поставщики и все стороны, вовлеченные в сферу деятельности организации. Следовательно, если построить механизм, позволяющий внешним «стейкхолдерам» оказывать влияние на управление организацией, то они будут стимулировать организацию адаптироваться в соответствии с их интересами. На практике такой механизм может быть реализован через корпоративное управление (Corporate Governance). За действиями и развитием организации в интересах «стейкхолдеров» следит Совет директоров (Board of Directors). Совет может быть наделен полномочиями, касающимися найма и увольнения руководителя организации, его оплаты, принятия стратегических решений, проверки результатов деятельности организации и т.п. Лучшие Советы директоров выполняют также функцию консультирования руководителя организации.

Основанием для использования концепции в управлении образованием явилось осознание консервативности системы образования, ограниченности внутренних источников изменений. Это определило необходимость формирования  многообразия органов внешнего влияния или общественного управления школой:   «советов», «комитетов», «комиссий», «управляющих», «попечительских», «доверительных», «содействующих», «согласительных», которые можно объединить под общим названием «Школьные советы». При всем разнообразии форм, все они обладают двумя признаками. Во-первых, в их состав входят представители общественности (родители учеников, сотрудники школы, представители местных сообществ). Во-вторых, Школьные советы могут принимать решения, касающиеся деятельности школы, то есть имеют управленческие полномочия.

Такие школьные советы представляют собой институт общественного участия в управлении школой. Они являются общественной составляющей управления в административно-государственной управленческой модели или, применяя терминологию российского законодательства, обеспечивают реализацию нормы о демократическом, государственно-общественном характере управления образованием.

Наиболее яркие примеры реализации данного подхода отмечаются в Англии. Там школьные советы ответственны за выработку политики управления эффективностью работы школы, за мониторинг и оценку школьных достижений, за поддержку отчетности, за взаимодействие с инспекцией школы и за последующие после инспекции действия.

В России органом государственно-общественного управления, в наибольшей степени близким к данной модели является управляющий совет школы.

Управляющий совет наделен управленческими полномочиями, позволяющими практически оформлять общественный заказа на содержание и качество образования:

1) Совет утверждает программу развития общеобразовательного учреждения, т.е. документа, определяющего образовательную политику школы, перспективные цели и задачи школы, стандарты качества результатов, процесса и условий обучения.

2) Совет общеобразовательного учреждения имеет полномочия в части:

- материально-технического обеспечения и оснащения образовательного процесса, оборудования помещений общеобразовательного учреждения (в пределах выделяемых средств);

- создания в общеобразовательном учреждении необходимых условий для организации питания, медицинского обслуживания обучающихся;

- организации промежуточной и итоговой аттестации обучающихся;

- мероприятий по охране и укреплению здоровья обучающихся,

и таким образом участвует в согласовании стандартов качества условий обучения учащихся.

3) Совет согласовывает ключевые параметры образовательной программы (т.е. документа, определяющего формируемые в образовательном процессе компетентности учащихся, принципы организации образовательного процесса, используемые методы и технологии), а именно:

- согласовывает компонент общеобразовательного учреждения государственного стандарта общего образования и профили обучения;

- согласовывает годовой календарный учебный график;

- согласовывает введение новых методик образовательного процесса и образовательных технологий;

- согласовывает выбор учебников из утвержденных федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе.

4) Совет согласовывает локальные акты общеобразовательного учреждения, устанавливающие показатели и критерии оценки качества и результативности труда работников общеобразовательного учреждения, т.е. участвует в разработке политики управления качеством образования.

Совет участвует в оценке качества и результативности труда работников общеобразовательного учреждения, т.е. участвует в мониторинге и контроле реализации общественного заказа.

5) Совет участвует в подготовке и утверждает публичный (ежегодный) доклад общеобразовательного учреждения, т.е. участвует в анализе реализации общественного заказа и представлении его результатов широкой общественности. 

6) Совет сопровождает и обеспечивает реализацию общественного заказа:

согласовывая бюджетную заявку, смету бюджетного финансирования и смету расходования средств, полученных общеобразовательным учреждением от уставной приносящей доходы деятельности и из иных внебюджетных источников, участвуя в распределении выплат стимулирующего характера работникам школы.

Как видно, полномочия Совета позволяют реализовывать все описанные выше условия и механизмы оформления общественного заказа на содержание и качество образования.

Управляющий совет является эффективной площадкой для согласования государственного и общественного заказа на образование, интересов в сфере результатов образования всех субъектов образовательного процесса: государства (в лице учредителя), администрации, педагогов, родительской и ученической общественности.

В современной российской практике необходимо реализовывать обе рассмотренные модели, обеспечивая их интеграцию в целостную систему общественного участия в оформлении общественного заказа на содержание и качество образования, осуществление контроля качества образования.

* * * * *

Рекомендации по обеспечению участия