Принципы организации и деятельности прокуратуры

Системообразующими элементами организации и деятель­ности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основопола­гающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокура­туры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» называются принципы единства проку­рорской системы, ее централизации и как одно из ее проявле­ний — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и спе­циализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Россий­ской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции еди­ными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор — от районного до Генерального — вправе и обязан реагировать на незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же право­вые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат испол­нению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вы­шестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполне­ние своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанно­стей нижестоящего прокурора, изменить или отменить лю­бое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.[11]

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Именно он назна­чает на должность прокуроров субъектов Федерации по согла­сованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назна­чаются на должность только Генеральным прокурором. Незави­симо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельно­стью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструк­ции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам орга­низации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений проку­ратуры (п. 1 ст. 17 закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и рассле­дований, произведенных в соответствии с требованиями полно­ты, всесторонности и объективности их проведения.[12]

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представи­телей на прокурора или следователя с целью повлиять на при­нимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинар­ную, административную), а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координация дея­тельности правоохранительных органов, участие в правотворче­ской деятельности. Установление в Федеральном законе требо­вания к кому бы то ни было о недопустимости воздействия на прокурора или следователя является важной гарантией их неза­висимости в осуществлении своей служебной деятельности.

Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не выполнять конкрет­ные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, со­вершивших правонарушения.

Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности про­курора или следователя прокуратуры влечет административную, дисциплинарную, уголовную либо иную ответственность.

Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора пли следователя на территорию и в помещения органов, ука­занных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации», в ограничении доступа к их документам и материалам, непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных.

Принцип гласности означает открытость деятельности орга­нов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа обще­ство осуществляет контроль за деятельностью органов проку­ратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспе­чению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, как одно из следствий, позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой инфор­мации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласно­сти активно влияет на процесс укрепления законности.[13]

В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений про­куратуры в составе Генеральной прокуратуры создано само­стоятельное структурное подразделение — Центр информации и общественных связей. На него возложена задача информиро­вать через печать, радио, телевидение и другие средства массо­вой информации граждан, широкую общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимае­мых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями закон­ности. Центр организует и готовит для средств массовой ин­формации материалы и иные сведения о деятельности прокура­туры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, иными правонарушениями.[14]

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Более того, Федеральный закон «О государственной тайне» устанавливает специальные требования об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере. Статья 32 этого закона определяет: «Надзор за соблюде­нием законодательства при обеспечении защиты государствен­ной тайны и законностью принимаемых при этом решений осу­ществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры». Понятие «служебная и коммер­ческая тайна» дается в ГК РФ (ст. 139). Согласно закону инфор­мация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерче­скую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель ин­формации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом или иными правовыми ак­тами. Правительством РФ установлен перечень сведений, кото­рые не могут составлять коммерческую тайну (постановление от 5 декабря 1991 г. № 35). Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвер­жден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также ор­ганы местного самоуправления и население о состоянии закон­ности.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Феде­рального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры предоставляют информацию радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Он состоит в том, что прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические це­ли, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются.

Действие этого принципа распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на науч­ных и педагогических работников учреждений прокуратуры как «прокурорских работников», а также на иных работников орга­нов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

Еще одним аспектом конкретизации принципа независимо­сти прокуратуры как условия объективности и принципиально­сти ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан является недопустимость совмещения проку­рорскими работниками своей деятельности с иной оплачивае­мой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость проку­рорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властны­ми, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных ак­тов, также способно связать прокурорского работника, повли­ять на объективность и принципиальность последующих дейст­вий по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разо­вой, эпизодической основе.[15]

В соответствии с общей направленностью и смыслом прин­ципов, закрепленных в ст. 4 закона «О прокуратуре РФ», допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической или близко связанной с исполнением служебных обязанностей прокурорского работника специальности. Иной творческой ра­ботой могут быть любые иные творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства). Объем, характер и интен­сивность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса по­строения правового государства. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправле­ния. Для прокуратуры принцип законности выступает основой в ее деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов. Обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности — это главная цель прокуратуры.

Принцип законности проявляется и в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наи­более полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является надзор за ис­полнением законов.[16]

Принцип законности означает и обеспечение ее требова­ний в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следовате­лей, которые касаются их профессиональных и моральных ка­честв, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядка назначения на должности, аттестации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безо­пасности.[17]

Вдеятельности органов прокуратуры так же используются в качест­ве организационных, определяющих начал зональный и пред­метный принципы. В соответствии с данными принципами обычно осуществляется распределение обязанностей в струк­турных подразделениях органов прокуратуры различных уров­ней.

Зональный принцип означает такую организацию работы, ко­гда весь объем работы, возложенный на структурные подразде­ления, распределяется между конкретными работниками по территориальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зави­симости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах ком­петенции прокурора субъекта РФ и применительно к опреде­ленной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию ра­боты органов прокуратуры. Для этого он систематически зна­комится со статистикой, планами работы, докладами, обобще­ниями, обзорами. На основе анализа такой прокурор: вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершен­ствовании работы; участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распростра­нения; контролирует выполнение данных им указаний; прини­мает участие в работе по повышению квалификации прокуро­ров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной про­куратуры.[18]

Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граж­дан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах соответствующей зо­ны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руково­дство нижестоящими органами.[19]

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин «предметный принцип» по сути происходит от понятия предмета прокурорского надзора и оз­начает такую организацию работы, когда критерием распреде­ления обязанностей между прокурорами являются сферы пра­вового регулирования, т. е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на ре­шении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органа­ми прокуратуры в целом. Применение этого принципа предпо­лагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.[20]

В соответствии с установленным распределением обязан­ностей прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих орга­нов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов, под­готавливают материалы для рассмотрения на коллегии, коор­динационном совещании правоохранительных органов. Эти прокуроры разрабатывают и вносят предложения по совер­шенствованию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятель­ности правоохранительных органов, взаимодействия с други­ми государственными органами, общественными организация­ми.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурора­ми закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Та­кой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наибо­лее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

По каждому выделенному вопросу прокурором области оп­ределяется головное подразделение, которое несет ответствен­ность за организацию взаимодействия в целом по аппарату. Ру­ководство всей организационной работой в аппарате по каждо­му выделенному вопросу возлагается на прокурора области или одного из его заместителей, курирующего работу головного подразделения. Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным вопросам осуществляется в соот­ветствии с утвержденной приказом (указанием) соответствую­щего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы веде­ния, имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются ответственные подразделения, руководитель прокуратуры, отвечающий за организацию взаимодействия по данному предмету ведения в аппарате в целом.[21]

Функционирование специализированных прокуратур явля­ется одной из оптимальных форм реализации зонально-пред­метного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориальными прокуратурами не могут быть должным образом решены.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структур­ном подразделении органа прокуратуры в соответствии с зо­нальным и предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего начальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения. Эти вопросы находят отражение и в положениях о структур­ных подразделениях органов прокуратуры.

Таким образом, принципы организации и деятельности прокуратуры – это основополагающие, руководящие положения, определя­ющие наиболее существенные черты и признаки много­гранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Основные принципы закреплены в Конституции РФ и в федеральном законе «О прокуратуре РФ».