Компетенция деятельности органов прокуратуры

Надзор за исполнением законовявляется достаточно слож­ным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что он распространяется на многие урегулиро­ванные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сфе­рах используются различные правовые средства.[33]

Протест прокурора: условия и порядок принесения прокурором этого правового акта, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются законом «О прокуратуре РФ», а также ведомственными указаниями генеральной прокуратуры РФ. Протест приносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами. В протесте прокурор излагает требования об отмене правового акта или приведении его в соответствие с законом, прекращении незаконного действия должностного лица, а также восстановлении нарушенных прав (см. приложение 6).

Представление прокурора (ст. 24 закона «О прокуратуре РФ») – это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочных устранить допущенное нарушение закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствовавшим. О результатах рассмотрения представления сообщается прокурору в письменном виде. В представлении могут содержаться требования прокурора о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении закона, к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Для этого не требуется вынесения специальных постановлений о возбуждении этих видов преследования (см. приложение 7,8).

Постановление прокурора: в зависимости от характера и тяжести допущенного должностным лицом или гражданином нарушения закона прокурор в соответствии со ст. 25 закона «О прокуратуре РФ» выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление выносится прокурором также в случаях необходимости возбуждения дисциплинарного производства или необходимости привлечения правонарушителя к материальной ответственности.

Предостережение о недопустимости нарушения закона: в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет в письменной форме должностным лицам, руководителям общественных объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (см. приложение 9).

Акты проку­рорского реагирования при этом в одних случаях носят инфор­мационный характер. Когда прокурор опротестовывает неза­конный, по его мнению, правовой акт органа управления, он лишь требует от этого органа или от иной властной структуры (например, вышестоящей инстанции) принять решение по существу. Однако решение по протесту, а также по представле­нию прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а так­же исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.[34]

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хо­зяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затра­гивают права и законные интересы граждан, общества и госу­дарства, в принятии предусмотренных законом мер к устране­нию нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конститу­ций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением за­конов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституци­ей РФ установлено, что в случае противоречия между феде­ральным законом и нормативным правовым актом субъек­та РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76, т. е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что орга­ны прокуратуры осуществляют надзор за исполнением дейст­вующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные норматив­ные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения правительства РФ). Контроль (надзор) за испол­нением этих нормативных актов осуществляет система кон­трольных органов Администраций Президента РФ и Прави­тельства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимо­сти взаимодействуют.[35]

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением офици­ально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Феде­рального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опублико­ванием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Соб­рании законодательства Российской Федерации». Органы про­куратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации конституций республик, ус­тавов иных субъектов Федерации, а также законов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федера­ции и совместному ведению органов государственной вла­сти Российской Федерации и субъектов РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного пра­ва и международные договоры Российской Федерации являют­ся составной частью ее правовой системы. Если международ­ным договором Российской Федерации установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэто­му прокурор осуществляет надзор за исполнением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров Российской Федерации.

Так, согласно Минской конвенции (1993 г.) при исполне­нии поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей договаривающейся стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся стороны (п. 1 ст. 8 Конвенции). Следовательно, могут применятся и должны строго соблюдаться нормы иностранного процессуального закона. При определенных условиях прокурор осу­ществляет надзор за их исполнением.

Каждая государственно-правовая структура, наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государ­ственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федераль­ная служба безопасности и др.), осуществляет расследование преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законом подследственностью. Такой подследст­венностью наделена и прокуратура.[36]

В ее состав включено расследование преступлений, как пра­вило, наиболее тесно связанных с содержанием и характером ее надзорной деятельности. Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Основанием для этого могут быть состояние за­конности при расследовании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных орга­нов и их кадрового обеспечения в целом, иные обстоятельства.

В числе всех субъектов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, прокуроры имеют универсальные полномочия. Они не ограничены специальной подследственно­стью. При выполнении следственных действий прокурор пол­ностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производст­ву расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по организации расследования, направлению по­ручений органу дознания.

В целях устранения, а главное, предупреждения нарушения закона и норм уголовного процесса, охраны прав и законных интересов граждан прокурору в сфере уголовного судопроизводства предоставлены весьма существенные полномочия.

Прежде всего прокурор выступает как орган надзора за исполнением законов. Обладая властно-распорядительными полномочиями, он вправе отменить или изменить любое решение или акт органов расследования, отстранить лицо, производящее расследование, от дальнейшего производства по делу, передать уголовное дело другому следователю или принять его к своему производству, избрать, изменить или отменить избранную следователем меру пресечения в отношении обвиняемого.

С другой стороны, являясь участником уголовно-процессуальной деятельности, прокурор вправе возбудить уголовное дело, санкционировать арест, обыск, выемку почтово-телеграфной корреспонденции. Прокурор вправе также участвовать в выполнении следователем любого процессуального действия или самостоятельно расследовать преступление.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор в пределах своей компетенции:

- требует от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы, иные сведения о совершенных преступлениях, ходе и результатах проведенных дознания и предварительного следствия, а также установления лиц, совершивших преступления; проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях;

- отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание;

- дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, юридической оценке преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления;

- поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий, а также дает указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступления и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве органа дознания или следователя прокуратуры;

- участвует в производстве дознания и предварительного следствия, а в необходимых случаях лично выполняет отдельные следственные действия или производит расследование в полном объеме по любому делу;

- санкционирует производство обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных законом;

-осуществляет надзор за законностью производства оперативно-розыскных мероприятий;

- продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения в случаях и в порядке, предусмотренных законом;

- возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного или повторного расследования;

- изымает в целях наиболее полного и объективного расследования от органа дознания и передает следователю любое уголовное дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому;

- отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;

- возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает или приостанавливает производство по уголовным делам; дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом; утверждает или санкционирует протокол при досудебной подготовке материалов и утверждает обвинительное заключение; направляет в суд уголовные дела или материалы по протокольной форме судопроизводства.

Участие в правотворческой деятельности прокуратурыпредопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность про­курорского надзора практически на все сферы отношений, уре­гулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая ин­формированность прокуратуры отвечает интересам обеспече­ния правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разно­стороннюю информацию о недостатках и потребностях право­вого регулирования, получаемую прежде всего в результате осу­ществления надзора за исполнением законов. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельно­сти в различных формах.[37]

Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 Федерального икона «О прокуратуре Российской Федерации» в существен­ной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом зако­нодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Об­ращение с законодательной инициативой субъектов, наделен­ных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конститу­ции РФ, влечет определенные последствия, в частности обязан­ность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение со­гласно регламенту и установленным процедурам.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующи­ми предложениями по поводу законодательства рассматривают­ся в обычном порядке. При этом учитывается значимость вноси­мых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законода­тельный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Конституциями (уставами) субъектов РФ прокурорам пре­доставляется право законодательной инициативы в соответст­вующем законодательном  органе власти. Так, уставами Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и другими соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной Думе (За­конодательном собрании) этих субъектов Федерации.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворче­ской деятельности осуществляют Управление правового обес­печения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации. Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательст­вом, предложениями о принятии подзаконных актов. При этом излагается прогноз ожидаемых социально-экономических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономическим обоснованием.

Велика роль прокуратуры в коорди­нации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.Прежде всего это состоит в обеспечении согласо­ванности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере про­тиводействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскры­тию, расследованию преступлений, принимать или рекомендо­вать компетентным органам меры по устранению обстоя­тельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оп­тимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредст­вом присущих каждому из этих органов правовых, организа­ционных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих полу­чать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.[38]

Закон возлагает координацию деятельности правоохрани­тельных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Ге­нерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые сред­ства ее подготовки и реализации.

Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффек­тивного анализа состояния законности, деятельности правоох­ранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сфе­рах, регионах.

Координация осуществляется в целях наиболее эффектив­ного решения задач по борьбе спреступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскры­тие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.

Подводя итоги, важно подчеркнуть, что важнейшим условием эффективности деятельности проку­ратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность естественно вытекает из единства задач обеспечения в первую очередь законности и правопорядка.