Правовая культура органов государственной власти

Специфика правовой культуры состоит в том, что ее уровень и состояние в значительной степени зависят от функционирования самой государственной власти. Её качественное состояние зависит от обоих субъектов (государства и общества), однако государству в формировании высокого уровня правовой культуры принадлежит все же ведущая роль[55].

«Устройство разумного государственного строя, – писал П.И. Флоренский, – зависит, прежде всего, от ясного понимания основных положений, к которым и должна приспосабливаться машина управления. Мудрость государственного управления – не в истреблении тех или иных данностей и даже не в подавлении их, а в умелом направлении, чтобы своеобразия и противоречия давали в целом государственной жизни нужный эффект»[56].

Приоритет государства в этой сфере предопределен всей российской историей, менталитетом народа. Очевидно, что государство, которое не пользуется авторитетом у народа, не вправе рассчитывать на высокий уровень правовой культуры своего народа.

К сожалению, в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция снижения нравственных качеств субъектов власти. Проведенное Институтом социологии РАН исследование "Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов" показало, что граждане на первое место из предложенных 15 характерных качеств государственного служащего поставили равнодушие к людям (63,7%); на второе - продажность чиновников (58,5%); на третье - безразличие к интересам страны (41,1%); 32% отметили безответственность чиновников; 31% указали на их низкие деловые качества и некомпетентность. Шестое место - 25,9% голосов россиян - заняли необразованность, бескультурье и грубость чиновников. Первая положительная аттестация ("деловитость, компетентность") оказалась только на седьмой позиции[57].

Государственную власть от других видов власти отличает: 1) характер полномочий и субъектный состав; 2) наличие у субъектов государственной власти исключительного права на принятие юридических актов, среди которых особое место занимают нормативно-правовые акты, имеющие общеобязательный характер.

Из этого права логично вытекает такое правомочие субъектов государственной власти, как право на использование средств государственного принуждения в случае неисполнения или нарушения требований нормативного акта, функционирование в правовых рамках. Государственная власть суверенна, она осуществляется специальными органами и должностными лицами, образующими государственный аппарат, организует население по территориальному признаку, имеет свою символику, характеризуется легитимностью и легальностью.

Правовая культура опосредует все сферы жизни общества, всю систему властеотношений в нем. Она пронизывает процессы правотворчества и правореализации, механизм государства[58], правосознание во всех его видах и уровнях и, таким образом, является важным критерием качества правовой жизни общества в целом.

Одним из важнейших признаков правовой культуры является ответственность государства перед личностью. Такая ответственность проявляется в признании государством прав и свобод человека и гражданина; соблюдении этих прав и свобод; защите прав и свобод личности; гарантированности прав и свобод человека, о чем речь шла в параграфе 1 первой главы.

Конституционно-правовую основу ответственности государства перед личностью предусматривает ст. 2 Основного Закона Российской Федерации, в которой говорится: «Человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Не могут эффективно реализовываться права и свободы россиян, если государство во многом не выполняет перед ними своих обязательств, не несет ответственности за свои непродуманные действия.

Характерным признаком правовой культуры органов власти является высокий уровень правосознания ее субъектов. Выделяют два основных типа правосознания демократический (свойственный правовому государству) и антидемократический (в авторитарных и тоталитарных государствах).

В целом, правовую культуру органов власти можно определить как качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в высоком уровне правосознания, правовой деятельности должностных лиц и органов государства, направленной на выполнение задач и функций государства, утверждение прав и свобод человека и гражданина, которая определяет смысл и содержание их правового статуса.

Для понимания сущности правовой культуры органов государственной власти важно уяснить, как она проявляется в различных ветвях власти.

Правовая культура органов законодательной власти проявляется в процессе деятельности законодателей[59] и включает: высокий профессионализм депутатов; их юридическая подготовленность и законотворческая объективность; четкость, ясность и доступность издаваемых законов; качественность и системность нормативно-правовых актов; непротиворечивость законодательства; строгая субординация между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; юридически грамотная взаимосвязь с органами исполнительной власти.

Кроме того, правовой культуре законодательной власти присущи такие важнейшие принципы, как законность, отражение в законодательстве интересов населения, демократизм и гласность при разработке и принятии нормативно-правовых актов, их единство, создание механизма реализации этих актов, открытость и доступность информации о них.

Анализ работы нынешнего парламента Российской Федерации показывает, что в его деятельности имеется немало проблем[60]. Во-первых, существенным недостатком является включение в сферу законодательного урегулирования отношений, которые могли быть упорядочены подзаконными актами на уровне органов исполнительной власти. Это существенно расширяет массив законов, затрудняет оперативное управление различными сферами общественной жизни.

Во-вторых, это рост числа законов, которые зачастую носят номинальный характер, что обусловливается, прежде всего, отсутствием четкого механизма их реализации и слабой социально-экономической базой.

В-третьих, доминирование интересов отдельных личностей и фракций над интересами и потребностями государства. Многие законы стали приниматься в угоду не общества в целом, а амбициям различных группировок и сил.

В-четвертых, уровень юридических знаний и правотворческая дееспособность депутатов Государственной Думы гораздо выше, чем у членов Совета Федерации. Но именно на последних, согласно Конституции РФ, возложены полномочия вышестоящей инстанции по утверждению или отклонению законопроектов.

В-пятых, фактором, затрудняющим принятие ответственных государственных решений, является невысокая степень доверия к законодательной власти. О чем убедительно свидетельствую результаты различных социологических опросов.

В-шестых, низкая правовая культура законодателей влияет на качество принимаемых ими законов. Законодательный шквал последних лет создает опасность правовой инфляции в стране, лишает неквалифицированного участника правоотношений возможности пользования многими источниками права.

Правовую культуру органов законодательной власти в Российской Федерации можно определить как качественную правотворческую деятельность законодательных (представительных) органов в рамках Конституции РФ по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов, имеющих высокий уровень юридической техники.

Непосредственное осуществление текущей государственной политики во всех областях жизни общества - основная задача исполнительной власти, которую осуществляет правительство[61]. Эта деятельность подзаконная, имеющая исполнительный и распорядительный характер, а поэтому связанная с принятием конкретных управленческих решений оперативного характера.

Составными элементами правовой культуры органов исполнительной власти являются: высокий уровень профессионализма и правосознания должностных лиц; законность, обоснованность, непротиворечивость издаваемых ими подзаконных нормативных актов; юридически грамотная реализация законов; контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и других нормативно-правовых актов; правильное и оперативное рассмотрение жалоб, предложений, заявлений граждан; тесное взаимодействие с законодательной и судебной властью.

В соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации, на уровне субъектов РФ - правительство или администрация субъекта РФ, на местном уровне - мэры, главы районов, городов и администрация этих районов и городов.

Состояние правовой культуры органов исполнительной власти во многом зависит от уровня правовой культуры должностных лиц. Под влиянием различных факторов в их сознании сложились весьма неблагоприятные для общества стереотипы: неуважительное отношение к закону, его незнание и неисполнение; постоянное злоупотребление властью, ее активное использование в корыстных целях; коррумпированность и бесконтрольность властных органов; безответственность и безнаказанность должностных лиц.

Правовая культура государственных служащих формируется в процессе осуществления ими своих должностных обязанностей и включает в себя следующие элементы: 1) знание правовых норм, уровень правового мышления; профессиональной подготовки; 2) широкий кругозор политического и экономического видения реальности, определяющий уровень общей правовой культуры; 3) профессионально-этические качества чиновника, профессиональную безупречность, служебную дисциплинированность, добросовестность, честность[62].

Правовая культура требует личностно-озабоченного отношения к определенному правовому факту, вследствие чего и она в результате приобретает значение высшей нравственной ценности.

Одна из форм присвоения власти – злоупотребление ею, что проявляется в использовании служебных полномочий, например, как средств протекционизма, вымогательства, коррупции.

З.М. Черниловский выделяет такую форму присвоения власти, как демония, под которой понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели[63].

Вступление в должность, как правило, связано с получением различных материальных и нематериальных благ. Это не может не влиять на личные качества отдельных руководителей, у которых со временем гипертрофируется вкус к власти, и тогда высокая должность может способствовать обратному процессу: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а себе, его личная порочная воля, ставшая государственной, задает тон последней, направляет ее по неправомерному или даже преступному пути. Справедливо подмечено, что должность может сравниться с ролью, а служащий - с актером, играющим плохо или хорошо для него написанную роль[64].

Государственные служащие, должностные лица в силу своих служебных обязанностей должны отличаться безусловным позитивным отношением к правам, свободам человека и гражданина. Однако исследования социологической лаборатории МГУ, проведенные совместно с американскими специалистами, показали, что в сознании населения категории «власть», «государство», «правительство» чаще всего ассоциируются с понятиями «хамство», «диктаторство», «нахальство», «бездарность», «самодержавие», «захват»[65].

Другим аспектом правовой культуры исполнительной власти является ее правотворческая и правоприменительная деятельность. Правотворчество исполнительной власти носит исключительно подзаконный характер и нацелено на обеспечение точного и неукоснительного соблюдения действующих законодательных актов.

В области же правоприменения особое место в работе уделяется проблеме усмотрения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, которое является одним из правовых средств выполнения должностными лицами и органами исполнительной власти возложенных на них задач. Усмотрительная деятельность исполнительной власти вне рамок закона может привести к бюрократизму, коррупции, посягательству на права и свободы граждан, обходу закона, другим правонарушениям.

В современных условиях ни одна структура исполнительной власти не может объективно осуществлять свои функции без участия прокуратуры. Надзирая в рамках своей компетенции за исполнением законов, она способствует преодолению местнических и ведомственных амбиций, очищению государственного аппарата от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

В современных условиях особое значение приобретает деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод российских граждан. Участившиеся случаи противоправных деяний полицейских, столкновений между ними и участниками массовых протестных акций свидетельствуют об углубляющемся разрыве между ними и обществом.

В значительной степени, по нашему мнению, этому способствовало непродуманное, поспешное переименование милиции в полицию. Исторически в сознании российского народа сложился отрицательный образ полицейского, что связано с преступной ролью пособников фашистов в годы Великой Отечественной войны, выполнявших полицейские функции на оккупированной территории. Не способствуют их положительному восприятию и яркие отрицательные образы, выведенные отечественными деятелями культуры в своих произведениях.

Определяя правовую культуру органов исполнительной власти в Российской Федерации следует её рассматривать как деятельность соответствующих должностных лиц, обладающих высоким уровнем правосознания и профессионализма, по изданию и грамотной реализации нормативных актов управления, принятию конкретных управленческих решений оперативного характера, осуществлению систематического контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и других нормативно-правовых актов.

Согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Большое значение в развитии системы правосудия[66] имеет правовая культура органов судебной власти. Ее содержательными характеристиками выступают: судейский профессионализм; высокий уровень их правосознания; законность и обоснованность выносимых ими правоприменительных актов; четкая организация осуществления правосудия и судебного контроля; внимательная и объективная работа с заявлениями и жалобами граждан; тесное взаимодействие в процессе осуществления правосудия с правоохранительными органами; воспитательная роль органов судебной власти.

Правовую культуру органов судебной власти можно определить как деятельность, основанная на нормах права, которые составляют юридическую основу законности ее функционирования. Законность и культура охватывают как нравственно-правовую, так и организационную, воспитательную и другие стороны судебной власти.

В качестве элемента правовой культуры органов судебной власти можно выделить такой нетрадиционный источник права, как судебная практика, ценность которой заключается в ее потенциальной возможности сглаживать шероховатости и крайности как узко-нормативного, так и широкого подходов к пониманию права.

Правовая культура органов судебной власти характеризуется высоким профессионализмом осуществляющих ее должностных лиц. Это обеспечивается за счет особых образовательно-квалификационных требований к специалисту с точки зрения оценки государством возможностей для него занимать определенную судебную должность.

К фактору, определяющему уровень правовой культуры органов судебной власти, относится обеспечение соответствия законодательства о судебной системе субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Таким образом, под правовой культурой органов судебной власти в Российской Федерации следует понимать деятельность соответствующих органов и должностных лиц по осуществлению правосудия, конституционного надзора и судебного контроля, совершенствованию законодательства, а также по обеспечению соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод граждан, основанная на строгом соблюдении принципов законности.

На уровень правовой культуры органов государственной власти крайне отрицательно влияет коррупция, что усугубляет правовой нигилизм, порождает новые формы неправомерного поведения. Она сопутствует всем ветвям власти.

Опасность коррупции проявляется в ее негативном влиянии на механизм государственной власти, экономику, а также в ее разрушающем воздействии на право, его материю и структурные элементы (правовые догмы, правовое содержание, правовые идеи и т.д.). Коррупция стала не любительской, а институциональной, т.е. признаваемой самой властью.

Коррупция в органах законодательной власти представляет собой особый вид опасных деянии, проявляющихся в форме подкупа политических деятелей, лоббизма, политического и бюрократического протекционизма, политической коррупции. Ее характерная черта заключается в том, что коррупционные отношения между представителями социальных групп складываются в процессе законотворчества.

Коррупция в органах исполнительной власти тесно связана с процессом исполнения уполномоченными лицами функций государства в сфере управления. Она также может проявляться в виде правонарушений (подкупа, взяточничества, хищений и злоупотреблений служебным положением, совершаемых должностными лицами) и злоупотреблений публичным статусом (лоббизма, протекционизма, инвестирования коммерческих структур за счет бюджета, переводов государственного имущества в акционерные общества, предоставления конфиденциальной информации, обучения детей за рубежом за счет спонсоров, традиций перехода государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм и т.д.).

Коррупция в судебных органах получила распространение главным образом в виде мздоимства (взяточничества) и подкупа, т.е. коррупционных проявлений, представляющих собой правонарушения, подпадающие под действие уголовно-правовых норм.

Для ее предупреждения и контроля за ней необходим целый комплекс норм различных отраслей права.

Вопросы для самопроверки

1. Понятие и основные характерные черты правовой культуры органов государственной власти.

2. Правовая культура органов законодательной власти.

3. Правовая культура органов и должностных лиц исполнительной власти.

4. Правовая культура органов судебной власти.

5. Влияние коррупции на уровень правовой культур органов государственной власти.

Литература

1. Барабашев А.Г., Зайцева Т.В., Козбаненко В.А., Кортава Р.И., Краснов М.А., Кукин В.И., Оболонский A.B. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). М., 2006.

2. Зотов А.П. Правовая культура органов власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

3. Коррупция и взяточничество. 15.07.2008. // Аналитический Центр Юрия Левады, www.levada.ru.

4. Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебник. М., 2011.