Правотворчество и законодательство как элементы правовой                   культуры

Правовая культура общества во многом зависит от уровня развития и качества правотворческой деятельности по созданию законодательной основы жизни общества.

Правотворчество - это деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия компетентными органами в установленном порядке нормативно-правовых актов[75].

Процесс возведения государственной воли в закон, ее формирование в различных юридических актах, придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобразовательного характера составляет социальную суть правотворчества.

Разработкой, переработкой и изданием определенных нормативных актов занимаются специально уполномоченные на это органы (законодательные) и органы, деятельность которых протекает в правовых формах и путем применения норм права разной юридической силы, например министерства, ведомства.

При подготовке нормативно-правовых актов следует точно и всесторонне учитываются все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Решающее воздействие на этот процесс оказывают в первую очередь материальная (экономическая), политическая, социальная, духовная и иные сферы общественной жизни.

В каждой стране существуют свои особенности правотворческой деятельности. В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была бы оставаться исключительной привилегией парламента законодателей, непосредственно подчиненных избирателям»[76].

В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа; субъектами федерации путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

Правотворчество естественно неоднородно. Существует несколько классификаций процесса правотворчества в зависимости от субъектов. Традиционно в отечественной литературе выделяют:

1) Правотворчество государственных органов – т.е разветвленная деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ). Юридическая сила нормативного акта, который принят государственным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства.

2) Санкционированное правотворчество - разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, в результате которой появляются исключительно подзаконные нормативные акты, правовые предписания по вопросам, которые составляют их компетенцию.

3) Референдум, как непосредственное проявление воли народа, проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Предметом референдума могут быть практически любые вопросы, требующие лишь однозначного ответа. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому обжалованию.

3) Судебный прецедент – это правотворческая деятельность судебных органов там, где в правовой системе это допускается, либо там, где они самопроизвольно складываются и становятся ориентирами, обязательными для субъектов права.

В современном демократическом государстве процесс создания нормативно-правовых актов строится на принципах законности, справедливости, научности, демократизма, гласности[77].

При рассмотрении принципа законность правотворчества следует иметь в виду, во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами процедурном порядке; во-вторых, содержание нормативно-правового акта не должно противоречить уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой, прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдения регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов.

Принцип справедливости относится, прежде всего, к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным, сейчас она конкретизируется, как правило, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом и т.д.'

Научность правотворчества. Законопроект готовится при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования. Так же правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать с целью наиболее эффективного регулирования общественных отношений профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков.

Принцип демократизма провозглашает необходимость участия народа в принятии нормативных актов. К основным формам непосредственной демократии относится принятие нормативных актов на референдуме, а также всенародное обсуждение нормативных актов в трудовых коллективах, средствах массовой информации. Референдум придает нормативно-правовому акту высшую юридическую силу. Однако всенародное голосование - достаточно дорогая процедура, в силу чего она наиболее часто применяется в небольших государствах, где не требует больших сил и средств. Демократизм должен воплощаться и в процессе деятельности высшего представительного органа государства-парламента, принимающего законы.

Гласность правотворчества. Нормативные акты, в которых содержатся права и обязанности граждан, должны быть доведены до их сведения. Государство должно обеспечить гражданам возможность ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов. Предусмотрена процедура их обнародования, а также распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации.

Результатом правотворчества является система законодательства, основой которого является Конституция государства. В неё входят законы (обычные, органические, конституционные), акты центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Любой юридический акт должен отвечать господствующим в общественном сознании представлениям о справедливости, равенстве, свободе, т.е. быть правовым. По форме закон должен быть непротиворечивым, по возможности кратким, ясным и понятным для населения, быть опубликованным в доступном для населения источнике.

Особое значение в этой связи придается законодательному процессу - установленной процедуре оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов.

В отечественной юридической литературе выделяют четыре основных стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие и утверждение закона; 4) его обнародование.

Каждая из них обладает своей относительной самостоятельностью и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они составляют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона, с момента его зарождения и кончая его принятием и обнародованием.

Законодательная инициатива – это закрепленное в Конституции РФ право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона, либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Формой выражения этого права является предложение или готовый законопроект, который высший законодательный орган обязан принять к своему производству.

Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Обсуждение законопроекта начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора законопроект. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключение ненужных положений выносятся на всенародное голосование. Обсуждение законопроекта бывает предварительное, неофициальное и официальное.

Для предварительного обсуждения законопроекта как правило привлекается широкий круг заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а так же на уровне парламентских палат. Процесс прохождения обсуждения регулируется с помощью специальных положений и регламентов.

Согласно Регламенту Государственной Думы России, представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях. На первом чтении обсуждаются основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. При принципиальном согласии депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями об его изменении и дополнении в соответствующий профильный комитет.

На него возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его на Государственную Думу для второго чтения.

Во время третьего чтения речь идёт о его одобрении или неодобрении, вносить какие бы то ни было поправки и предложения в законопроект не разрешается.

В течение пяти дней законопроект передается в Совет Федерации. Его обсуждение и порядок одобрения, либо отклонения регулируется Регламентом этой палаты Федерального Собрания России.

Совет Федерации некоторые законы может не обсуждать и не рассматривать, что автоматически считается их одобрением. Исключением являются федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного и кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а так же войны и мира. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Принятие закона достигается голосованием: простым большинством и квалифицированным большинством. Стадии принятия и утверждения (подписания) закона состоят из трех этапов:

а) принятие закона происходит в Государственной Думе (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

б) одобрение закона Советом Федерации - в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен этой палатой. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он был одобрен большинством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации;

в) подписание закона осуществляется главой государства - Президентом РФ, согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его.

Одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной выступает вето главы государства, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты. Юридически это означает отказ главы государства ставить свою подпись под принимаемым актом, без чего он не может получить юридическую силу;

Обнародование закона - это доведении до сведения населения информации о принятии и содержании принятого закона. Оно бывает официальным и неофициальным, и осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.

Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании: «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательств Российской Федерации», официальный государственно-правовой портал.

Обычно федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются.

Неофициальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях.

Формирование законодательства как взаимосогласованной и эффективной системы также происходит в результате его систематизации, целями которой являются создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридической коллизии, ликвидация пробелов и обновление законодательства.

Систематизации нормативно-правовых актов происходит в форме инкорпорации, кодификации и консолидации.

Инкорпорация - это объединение различных нормативно-правовых актов в сборники, расположение их в определенном порядке. При этом нормативное содержание актов не меняется, хотя форма изложения их сути иногда претерпевает изменения. Осуществляется обработка правового акта - в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имевшие временное значение, а также содержащие явные противоречия.

Инкорпорация может проводиться официально уполномоченными на то государственными органами, либо неофициально частными лицами, в основном научными работниками или правоприменительными органами. Официальным нормативным сборником является Собрание законодательства Российской Федерации, к которому следует обращаться при уточнении текста нормативного акта.

Неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать в качестве источника законодательства, формы опубликования нормативных актов. Таковы сборники новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные отдельными министерствами, комитетами или ведомствами.

Хронологическая инкорпорация предлагает приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования. Примером здесь служат «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации» и т.п.

Более сложный вид систематизации - предметная инкорпорация, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. На этой стадии законодательство освобождается от устаревших актов и иной внешней обработки.

Кодификация представляет собой деятельность, направленную на коренную, как внешнюю так и внутреннюю, переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается правовому акту органом его утвердившим.

Формами кодификации законодательства являются основы, уставы, кодексы, положения и т.д. Кроме того, могут создаваться сводные кодифицированные нормативные акты по основным отраслям законодательства. Производится объединение нормативного материала какой-то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.)

Специальная кодификация объединяет нормы определенного института, либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.)

Консолидация – это доработка, дополнение и объединение нормативного материала в новый нормативно-правовой акт с целью устранения ненужных повторов, удобства их нахождения и пользования ими. В структуру вновь образованного нормативного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы параграфы, расположенные в определенной последовательности. Такие акты в нашей стране сегодня могли быть приняты по вопросам налоговой, пенсионной, приватизационной политики государства.

Результатом консолидации является один нормативный акт, но сам нормативный материал не перерабатывается, возможна лишь редакторская правка, исключение отдельных правовых норм для устранения противоречия. Консолидация используется как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации.

На базе консолидированного законодательства должны проводиться все инкорпорационные операции по формированию тех или иных сводных актов, где в доступной для всех форме дано полное и четкое представление о действующем законодательстве.

Эффективность и результативность законов и иных нормативно-правовых актов в большей мере зависит от применяемой юридической техники, т.е совокупность правил, средств, приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности и эффективности. По существу, это деловые обыкновения, сложившееся в разных странах в ходе правотворческих процессов. Они могут быть закреплены в специальном нормативном акте, но могут действовать на основе сложившихся обычаев.

Юридическая техника охватывает вопросы построения актов (преамбулы, разделы, главы, статьи), определение терминов, использование формулировок (четкость, однозначность, грамотность и т.д.). Но это еще и оценка акта с позиции выражения социального заказа, отсутствия пробелов, недопустимости внутренних и внешних противоречий, наличия компромиссов.

Наиболее общие правила подготовки нормативных актов можно свести к следующему: ясность, конкретность и исчерпывающая полнота правового регулирования; логическое изложение текста документа и связь его норм между собой; отсутствие пробелов, противоречий, коллизий как в нормативном акте, так и во всей системе законодательства; простота, ясность в применения и понимания терминов; недопустимость использования в тексте документа неясных, многозначных и нечетких, эмоционально насыщенных терминов, от словесных штампов, канцеляризмов, устаревших оборотов и редко встречающихся слов; компактность и краткость изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

Достижение надлежащего качества и эффективности законов предполагает выявление социальных факторов, в которых проявляются потребности общества в законодательном регулировании, их всесторонний анализ, рассмотрение различных вариантов разрешения проблемной ситуации.

Вопросы для самопроверки

1. Понятие и принципы правотворчества, его роль и место в правовой культуре.

2. Виды правотворчества.

3. Установите очередность и опишите стадии законотворческого процесса.

4. Особенности правотворчества субъектов Российской Федерации.

5. Законодательная техника: понятие, приемы и правовые конструкции.

Литература

1. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993.

2. Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник для вузов. Санкт-Петербург, 2005.

3. Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебник. М., 2006.

4. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации, М., 1996.