Народное представительство в России до 1917 г.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений от веча и Боярской думы до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия, современных форм парламентской демократии.

По мнению большинства российских исследователей, первым государственным образованием, возникшим на территории, населенной восточнославянскими племенами, было Киевское государство.

Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (вече).

Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после татаро-монгольского нашествия.

Во всех русских землях действовали княжеские думы. Княжеские думы - постоянный совет при князе, в который входили ближайшие его соратники.

Боярская дума явилась продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.

Основными органами власти общегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть одновременно.

Боярская дума была органом, не самостоятельным по отношению к царской власти. В силу этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а регламентировались, как и власть царя, нормами обычая.

Боярская дума как коллегиальный орган власти общегосударственного уровня существовала на всем протяжении развития русского централизованного государства. Однако ее положение менялось в тот или иной исторический момент. С учетом этого можно выделить три периода развития отношений между царем и Боярской думой.

Первый период (XIV - XVI вв.) характеризуется совпадением интересов боярства и княжеской власти, поскольку возвышение Московского княжества означало возвышение могущества и богатства московских бояр.

Второй период, датируемый XVI в., отмечен борьбой между самодержавной властью и боярами. Источником противостояния стала политика Ивана Грозного (1533 - 1584гг.), получившая наименование опричнины и имевшая целью усиление власти царя за счет ослабления власти бояр.

В третий период (XVII в.), по мнению М. Ф. Владимирского-Буданова, «наступает нормальное отношение Боярской думы к власти царя, то есть нераздельность действий той и другой, без взаимных посягательств на верховное значение последней и вспомогательную роль первой: государь без Думы и Дума без государя были явлениями одинаково ненормальными».

Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.

Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI - XVII вв. были Земские соборы, игравшие важную роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор включал две части: одна состояла из руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая составлялась из выборных представителей всех сословий.

Земские соборы - многозначное и неординарное явление в истории российской государственности. И прав В.П. Петров, который делит их, с точки зрения целей и организации, на четыре группы: созываемые царем по своей инициативе; созываемые царем по инициативе сословий; созываемые сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; избирательные соборы на царствие.

В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные попытки ограничения власти монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводящие на престол нового монарха либо, наоборот, противящиеся этому, делают попытки в той или иной форме ограничить власть царя.

В царствование Петра I особое значение приобретает Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете.

Члены Государственного Совета вплоть до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности. С 1812 по 1865 гг. Председатель Государственного Совета являлся одновременно и Председателем Кабинета министров.

Государственный Совет играл важную роль в подготовке и издании первого Полного собрания законов и Свода законов Российской империи (к 1833 г. было подготовлено 33 тома полного собрания и 15 томов Свода законов). В царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х гг.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над «Введением к уложению государственных законов». В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и их исполнять. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли является предметом отдельного исследования, мы же ограничимся рассмотрением вопросов организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М. Муравьева и «Русской правды» П. И. Пестеля.

Несмотря на то что проекты различаются по такому принципиальному вопросу, как форма правления (Конституция Муравьева закрепляет форму правления в виде конституционной монархии, а «Русская правда» Пестеля - в виде республики), тем не менее эти документы имели и много общего. Например, оба проекта исходили из федерального принципа организации государства, провозглашали народ источником власти, закрепляли принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Наиболее подробно вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти изложены в проекте Конституции Муравьева. Согласно статье 59 законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы и Палаты народных представителей. Палаты обладают разными полномочиями и отличаются по способам формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и нижнюю. Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с Палатой народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками.

Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловили вступление России в период буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.

В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет.

С 1906 г. Государственный Совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Поскольку Дума являлась представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную Думу было утверждено Указом царя 6 августа 1905г. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1 500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе.

Помимо названных общих ограничений, вводились и ограничения частного характера. К выборам не допускались лица:

подвергшиеся суду за ряд уголовно наказуемых преступлений;

отрешенные по судебным приговорам от должности;

состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях; несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности;

лишенные духовного сана или звания; осужденные за уклонение от воинской повинности.

Не принимали участие в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники - в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, по которым проводились выборы.

Первая Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по имени министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.

Поэтому в ходе выборов во II Государственную Думу правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако эти ухищрения не достигли своей цели. Вторая Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за указом о роспуске Думы последовал указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу.

Этот акт нес существенные изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что в результате выборов устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения.

Третья Государственная Дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г. Выборы IV Государственной Думы проходили на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г. Поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего. По оценке Ф.И. Калинычева, «законодательная деятельность Думы была прежде всего направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем».

Николай II и царское правительство с 1913 - 1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы.