Понятие парламентского контроля

представительство совет дума парламентский

Следует отметить, что в конституциях зарубежных стран, как правило, не дается определение парламентского контроля. Это понятие встречается довольно редко в новейших конституциях. Так, в основных законах Болгарии, Греции, Молдовы, Украины предусмотрено, что парламенты осуществляют наряду с другими полномочиями и парламентский контроль (ст. 62 Конституции Республики Болгарии 1991 г.; ч. 6 ст. 70 Конституции Греции 1975 г.; ст. 66 Конституции Республики Молдова 1994 г.; п. 33 ст. 85 Конституции Украины 1996 г.). При этом в Конституции Украины отдельно выделяется и контроль за деятельностью Кабинета Министров.

В законодательстве ряда государств, например Великобритании, Румынии, понятие парламентского контроля используется в связи с необходимостью осуществления парламентом какой-либо иной функции: участия в принятии решения о введении чрезвычайного положения или же получения информации от высшего органа исполнительной власти. Например, о парламентском контроле за приказом, объявленным Государственным секретарем по совету Ее Величества при чрезвычайных обстоятельствах, упоминается в Дополнительном положении к Акту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 10 февраля 2000 г.

Наиболее часто в конституциях речь идет о контроле за деятельностью правительства, кроме того, в них могут упоминаться и отдельные формы парламентского контроля. Так, в статье 26 Конституции Латвийской Республики 1922 г. (с изм. включительно по 8 мая 2003 г.) говорится лишь о создании парламентских следственных комиссий по требованию не менее одной трети членов сейма.

Помимо Австрии, Бразилии, Венесуэлы, Румынии, Турции, к странам, в конституционных актах которых закрепляется контроль за деятельностью правительства, а также упоминаются отдельные формы парламентского контроля, необходимо отнести: Алжир, Андорру, Бельгию, Венгрию, Германию, Грузию, Испанию, Италию, Йемен, Казахстан, Литву, Лихтенштейн, Португалию, Словению, Таджикистан, Узбекистан, Францию, Хорватию, Швецию и др.

В науке конституционного права также нет единого мнения в отношении понятия парламентского контроля. Современные российские исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах (С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, А.Н. Пилипенко, В.Е. Чиркин, другие) и многие зарубежные авторы как правило, не определяют термин «парламентский контроль», а лишь перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляция, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования, деятельность парламентских омбудсменов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и др.) и раскрывают их содержание.

Пожалуй, только М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева сосредоточивают внимание на понятии данного института. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.

В современной зарубежной правовой литературе используется несколько определений понятия «парламентский контроль».

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой.

Наиболее полным, однако излишне громоздким, является определение, данное немецким автором В. Стеффани: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику.

Представляется, что парламентский контроль, как институт права, может быть определен в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти с целью оценки этой деятельности и возможного применения санкций (вотума недоверия, импичмента).

Субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные ему к нему парламентарии (например, в США); в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсмен, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Уполномоченный Бундестага по обороне, счетные палаты (суды).

Необходимо отмстить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как правило, снижается.

Объект парламентского контроля - это в основном деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности этой деятельности. Однако в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов распространяются не только на федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты.

Тем не менее, как правило, парламентский контроль проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний. Примером может послужить так называемое «дело Г. Коля» о получении эксканцлером ФРГ в 1999 г. для ХДС анонимных пожертвований в размере 2 млн. марок наличными и направлении их в «черную кассу» своей партии. Кроме того, стало известно о комиссионных, полученных ХДС от Саудовской Аравии за продажу ей немецких танков, и от Франции - за «уступку» в 1992 г. нефтеперерабатывающего завода французской нефтяной компании «Эльф-Акитэн» («ЕН Адийаше»).

Расследование Главным ревизионным управлением (ГРУ) США в 2002 г. законности предоставления щедрых пожертвований энергетическим концерном Епгоп в фонд республиканцев также получило огласку не только в самих Соединенных Штатах, но и за пределами страны. Более того, руководитель Главного ревизионного управления Дэвид Уокер в открытом письме уведомил Президента, Вице-президента и лидеров обеих палат Конгресса о своем намерении подать в суд на Вице-президента Дика Чейни и его коллег по рабочей группе, занимавшейся вопросами энергетики США, за то, что ему отказали в предоставлении материалов неофициальных встреч. С первых дней скандала вокруг ГРУ заинтересовалось, не являлись ли щедрые пожертвования компании в фонд республиканцев платой за предоставление ей режима наибольшего благоприятствования. Джордж Буш в ответ объявил, что действия его администрации не нуждаются в оправдании. Кроме того, комиссии по расследованию могут создаваться и как реакция парламента на то или иное событие за рубежом. Например, самоубийство членов Ордена Храма Солнца в Канаде и газовая атака в токийском метро в 1994 - 1995 гг., организованная «Аум Синрикё», послужили основанием для проведения расследования в 1995 г. Национальным собранием Франции вопроса об опасности религиозных сект в этой стране. Большая часть информации, содержащейся в итоговом докладе, была получена в ходе марафонской сессии, длившейся 21 час и состоявшей из 20 секретных интервью. В них участвовали бывшие члены религиозных групп, врачи, юристы, священнослужители, а также представители ассоциаций помощи бывшим членам религиозных групп. Интервью, проведенные таким образом, позволили получить правдивые свидетельские показания. Согласно докладу в секты на тот момент были вовлечены 260 тыс. человек, из них - 100 тыс. сочувствующих. Доклад состоял из трех частей. В первой приводилось определение «секты», во второй - преступные деяния указанных групп, в третьей - рекомендации по предотвращению их создания (проведение разъяснительной работы в школах и СМИ, а также создание межведомственного агентства, целью которого должен стать сбор информации о религиозных группах). В результате в 1996 г. был создан межведомственный наблюдательный совет для борьбы с опасными религиозными группами. В его функции входит сбор информации об указанных группах и анализ феномена сект, информирование властей об их росте и предложение мер по борьбе с опасностью, которую они представляют. Пятого декабря 1998 г. комиссия по расследованию была создана вновь. На этот раз в ее функции входило расследование соблюдения финансового, гражданского и налогового законодательства сектами, их экономическая деятельность и отношения с финансово-промышленными кругами.

Формы парламентского контроля можно классифицировать по разному. Так, А.А. Корнилаева выделяет: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.).. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, он может осуществляться:

самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы);

входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, в том числе расследовательскими, отдельными депутатами);

не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека). Представляется, что также необходимо упомянуть и об органах, выполняющих подобные функции за рубежом, например научно-информационные службы Конгресса США, Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии.. По времени осуществления парламентского контроля:

упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека);

сопутствующий - целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области);

последующий - направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, как считает А.А. Корнилаева, но и действия (бездействия) ее представителей, то есть неправильное решение в той или иной ситуации. Подтверждение тому - расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая Президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.. По содержанию (перечень открытый):

Парламентский контроль:

в сфере соблюдения прав человека;

в финансовой сфере;

в сфере обороны и безопасности государства. Сюда же можно добавить контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации.. В зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской (президентско-парламентской и парламентско-президентской) и парламентской республиках, а также в конституционной монархии (представляется, что в абсолютной монархии парламентского контроля по определению нет и быть не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха, примером могут служить Саудовская Аравия, Оман).. В зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, то есть в зависимости от политического и государственного режима: реальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, если даже в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено. Демократический режим - условие осуществления парламентского контроля. Реализация указанного контроля также зависит и от государственного режима, а именно - от реального баланса власти высших государственных органов. Так, например, во Франции в период так называемого «сожительства» правого Президента Ж. Ширака, с одной стороны, и левого премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства - с другой, имевшего место с 1997 по июнь 2002 го-да, большинство в Правительстве и Национальном собрании принадлежало одному блоку партий (Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии). Тем самым власть Президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, так как у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое Правительство путем учреждения комиссий по расследованию и постановки вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов 2002 г. сложившийся вокруг Президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное Президенту Правительство. Таким образом, власть Президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.. Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Так, оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того большинства, которое смогло бы привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения. В некоторых странах, например в Грузии, предусматривается некоторое ограничение представительства парламентского большинства во временных комиссиях (к ним относятся и следственные). Так, такое представительство не должно превышать половины общего числа членов комиссии. Однако факт остается фактом - инициатива проведения санкционирующего контроля, как правило, может исходить только от парламентского большинства.. Специальный и общий парламентский контроль, то есть в узком и широком смысле парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в назначении высших должностных лиц (общий парламентский контроль).. По процедуре: гласный и негласный (например, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).. По основаниям: юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью, например расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).. По поводам контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием, - например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для начала расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между двумя этими формами провести довольно сложно.