Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней, в той или иной мере, получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В. И. Лениным.

Десятого июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую российскую Конституцию.

Высшей властью в РСФСР согласно статье 24 объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действующим на непостоянной основе, в период между его заседаниями «высшей властью Республики» объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо чисто законодательных функций: утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР, принятие общегосударственного законодательства - съезд Советов обладал правом: общего руководства внешней и внутренней политикой; установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления; принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей; установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег; сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира; заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства; утверждения бюджета; установления основ организации Вооруженных сил РСФСР. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходит далеко за рамки законодательного органа и включает полномочия исполнительного органа государственной власти.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба этих полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз (при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора). Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избираемому из его состава ВЦИК. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

С образованием СССР правовой статус России изменился и возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входящие в него союзные республики. Конституция РСФСР была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.

Эта Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался «высшим органом государственной власти». Было указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

Был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет РСФСР, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция РСФСР закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования российских законов.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции РСФСР 1978 г.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики и здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.

Высшим органом государственной власти Советского Союза являлся Верховный Совет СССР. Он принимал решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция СССР возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением сроком на 4 года путем всеобщего равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию СССР требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемым элементом современного парламентаризма является закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей.

Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г., принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне. Конституция России закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва должны были входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Анализ выборов депутатов Совета Федерации показывает, что при их организации в 1993 году была нарушена логика государственного устройства, заложенная новой российской Конституцией. Согласно статье 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации является верхней палатой парламента, то депутаты, избранные в его состав, представляют в федеральном парламенте интересы субъектов Федерации. В свою очередь, защита интересов субъектов Федерации возлагается их населением на соответствующие органы власти. В связи с этим логичной представляется конструкция, закрепляющая представительство в Совете Федерации не населения, а органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации избирался, как и половина депутатов Государственной Думы, по мажоритарной системе гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выдвижение кандидатов производилось группами избирателей и избирательными объединениями. Различие состояло лишь в том, что избирательные округа при выборах депутатов Совета Федерации были двухмандатными.

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Как известно, правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Российской Федерации с 1995 г. верхняя палата парламента стала формироваться из руководителей и представительной законодательной исполнительной власти субъектов Федерации. Данное обстоятельство радикальным образом изменило политический профиль этого учреждения, а также его роль и место во властной системе страны. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Формирование Совета Федерации по должности обеспечивало принципиально иное структурирование верхней палаты - по региональным интересам, что автоматически исключало возможность доминирования в ней какой-то одной политической силы.

В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно. Приход в их ряды новых лидеров, менее зависимых от московской бюрократии, завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты. Фактически складывались предпосылки превращения Совета Федерации в новый центр власти, готовый на равных разговаривать не только с Государственной Думой, но и с Президентом.

Реальную силу палата приобрела лишь к середине 1997 года, когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально не зависимых от Кремля.

Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших довольно принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля. К началу 2000 года Совет Федерации институциализировался в качестве самостоятельного органа власти, по многим вопросам обнаруживавшего близость не столько к Президенту, сколько к Думе.

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов. Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.

В соответствии с новым Законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок его полномочий. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа этого субъекта путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Сроки избрания депутатов в Государственную Думу не закреплены в Конституции России. В статье 84 (п. «а») Конституции РФ установлено правило: Президент Российской Федерации назначает выборы в Государственную Думу в соответствии с Конституцией России и федеральным законом. Днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за Федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.