Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации

По мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство, с чем нельзя не согласиться. Прежде всего это обусловлено историческими особенностями нашей страны и, как следствие, сложившимися формой правления, политическим и государственным режимами, избирательной и партий-ной системами, а также социально-экономической и социально-политической обстановкой.

По форме правления Россия - полупрезидентская или полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно назвать дуалистическим, то есть характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма условно. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также представляет Россию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ). Избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ) как в полупрезидентской республике (например, во Франции). Однако, в отличие от Французской Республики, в России согласно статье 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит не Правительством в целом, а так называемыми силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами (так же как и в президентской республике, например в США, в которых Президент назначает министров, правда, это требует утверждения Сената). Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Согласно части 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, а также федеральных министров. Таким образом, система исполнительной власти в России имеет общие черты с французской системой. Это дало повод многим исследователям предположить, что по своему правовому положению Президент Российской Федерации может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти, «причем «президентская голова» значительно «выше премьерской», делая вывод о наличии особой ветви власти - президентской. По мнению некоторых авторов, именно это послужило в конечном счете причиной ослабления роли парламента, отсутствия реально действующих массовых общественных объединений и других институтов гражданского общества. Но следует подчеркнуть, что взаимоотношения Президента и Правительства все же могут быть различными. Например, подобие президентской республики существовало в период премьерства С.В. Кириенко в марте - августе 1998 г., «бицефальная» система смешанной республики в 1993-м - марте 1998 г., и даже так называемое «сожительство» в сентябре 1998-го - мае 1999 г. (когда из-за сложившейся политико-экономической ситуации Президент назначил Премьер-министром Е.М. Примакова, пользовавшегося тогда поддержкой оппозиционного большинства Государственной Думы).

Так же как и в Конституции Франции, в российском Основном законе не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством. Однако нельзя забывать, что на практике при назначении членов Правительства Президент Французской Республики, как правило, учитывает расстановку сил в парламенте, так как Правительство должно пользоваться доверием нижней палаты парламента - Национального собрания, когда об этом будет поставлен вопрос, в ином случае оно должно уйти в отставку. О существовании подобной ситуации в России с полной однозначностью говорить нельзя (пример тому - состав правительств, формируемых в период президентства Б.Н. Ельцина). В качестве исключения можно привести недолгий период с сентября 1998-го по май 1999 года, когда премьер-министром был назначен Е.М. Примаков. После прошедших в 2003 году выборов в Госдуму вновь встал вопрос о формировании Правительства из представителей парламентского большинства (партии «Единая Россия»), правда, на этот раз лояльного Президенту. Все же хотелось бы верить, что в будущем порядок формирования Правительства, учитывающий расстановку сил в нижней палате, будет урегулирован либо на законодательном уровне, либо все же станет конституционным обычаем. Это позволит избежать возникновения деструктивного противоборства между законодательной и исполнительной властями.

В Российской Федерации существует многопартийная система (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), однако «...ни одна из возникающих партий не может четко определить свою идеологию и социальную базу: на какие слои она опирается, чьи интересы выражает...». Вследствие этого партийные фракции в Государственной Думе, представляющие ту или иную политическую партию, достаточно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля. В то же время, когда фракция Коммунистической партии Российской Федерации обладала большинством, происходила открытая конфронтация между исполнительной и законодательной властью, прежде всего потому, что Президент Б.Н. Ельцин не желал учитывать расстановку сил в нижней палате парламента при формировании Правительства и единолично проводил политику, не считаясь с парламентом. В итоге «оппозиция всегда стремилась не ввести президентские полномочия в рамки, приемлемые с точки зрения разделения властей, а полностью уничтожить своего политического противника посредством его отставки по состоянию здоровья, отрешения от должности или изменения формы правления». Несомненно, подобная ситуация не способствовала укреплению власти в целом, препятствуя проведению действенной государственной политики в масштабах всей страны.

В действующем законодательстве (Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»), а также в Регламенте Государственной Думы предусмотрены более разнообразные формы парламентского контроля по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Сюда, например, помимо решения вопроса о доверии Правительству и отрешения Президента от должности, ратификации и денонсации международных договоров, утверждения указа о введении военного и чрезвычайного положений относятся: вопросы Правительству (письменные и устные), запросы (парламентские и депутатские), отчеты Правительства по исполнению бюджета, парламентские расследования, соответствующая деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, парламентские слушания. Кроме того, российский парламент осуществляет контроль также через свои вспомогательные органы, которые он формирует (Уполномоченный по правам человека, Счетная палата).

Вопросы Правительству (письменные и устные). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты (п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), а последние обязаны на них отвечать. При этом вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания (ч. 1, 2 ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица предоставляется возможность задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня заседания выступить в течение не более 5 минут по существу представленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Представляется целесообразным, так же как и во Франции, ввести практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы, с тем чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает. Ответ должен быть опубликован в том же издании в течение месяца. Министры должны письменно уведомить парламентария о том, что государственные интересы не позволяют ответить им на этот вопрос либо, в виде исключения, потребовать продление срока (но не свыше одного месяца) для сбора необходимой информации.

Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. После получения ответа приглашенного должностного лица депутат, адресовавший ему вопрос и не удовлетворенный его ответом, вправе дополнительно задать ему один уточняющий устный вопрос.

Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 39 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отсылает к ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Согласно Закону парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты, а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу соответственно членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Это разные виды запросов. Перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с подобными запросами, так же как и в случае с вопросами, закрытый.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании. Кроме того, копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором срок. Как показывает практика, диапазон проблем, затрагивающихся в запросах, весьма разнообразен: проверка сообщений СМИ о приостановлении специальных операций силовых структур в Чеченской Республике, причины сокращения золотовалютных резервов, экологическая ситуация в том или ином регионе, невыплата пенсий гражданам, развитие и поддержка промышленности.

Депутаты довольно часто обращаются к этой форме парламентского контроля, хотя сроки рассмотрения их запросов нередко нарушаются. Рассмотрение запросов из Государственной Думы задерживали Минфин, Минобороны и Минтранс России. Зачастую формален и сам подход к рассмотрению запросов. Нередко ответы на запросы неполны и неконкретны. Иногда они написаны лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.

Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год (контроль над исполнением - последующий, так же как и во Франции и ФРГ). Парламент осуществляет контроль и за социально-экономической ситуацией в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Думу, одновременно с проектом бюджета должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.

Согласно части 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Прежде всего, к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, относятся: подготовка запросов в Конституционный Суд России в соответствии с решением палаты, организация проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты.

Комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Видимо, подобная формулировка предполагает возможность их формирования на иной основе, однако случаи отступления от общего правила не детализируются. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. На заседание комитета или комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации (деятельность комитета, комиссии основана на принципах свободы обсуждения и гласности). Кроме того, к участию в работе комитетов и комиссий привлекаются эксперты как Правового управления Аппарата Государственной Думы, так и другие. Возможно и проведение независимой экспертизы.

Следует отметить недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Так, например, установлено лишь право запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Однако обязанность последних предоставлять эти документы и материалы не предусмотрена Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», что является серьезным упущением.

До 1993 г. право высшего представительного органа на создание подобных комиссий, но с более широкой компетенцией, предусматривалось на конституционном уровне. После принятия Конституции 1993 г. Государственная Дума все же формирует временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов (например, комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные результаты, комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области). Однако зачастую их создание лишь декларировалось, а к работе по разным причинам они так и не приступали¹. Исключением стала работа совместной парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств теракта в Беслане, образованной в сентябре 2004 г., а также парламентской комиссии по расследованию причин энергокризиса в мае 2005 г. в Москве, Московской, Тульской и Калужской областях. Их деятельность легла в основу принятого 27 декабря 2005 г. Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Названный Закон регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, Законом устанавливаются основания для проведения парламентского расследования, его организационные формы, процедуры, права и обязанности должностных лиц.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы, а также предложение Уполномоченного по правам человека о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Однако процедура возбуждения парламентского расследования крайне затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии (ст. 7 - 9 Закона). Так, не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы должны направить Председателю соответствующей палаты Федерального Собрания письменное обращение о возбуждении парламентского расследования. Для принятия решений о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе комиссии, о возбуждении парламентского расследования и о составе комиссии необходимо, чтобы за них проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. Если решение принято, то палатами Федерального Собрания на паритетных началах формируется комиссия, состоящая из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При этом в комиссию от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений, то есть в Законе не принимается во внимание количественный состав названных объединений. Для сравнения: в развитых зарубежных странах, как правило, учитывается расстановка сил в нижней палате при формировании подобных комиссий. После завершения расследования парламентская комиссия распускается.

Комиссия вправе предложить должностным лицам и гражданам представить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию. Отказ или уклонение от предоставления необходимой информации (документов, материалов) либо предоставление заведомо неполной или ложной информации, включая ответы на вопросы комиссии (рабочей группы комиссии), неявка на заседание без уважительных причин должностного лица влечет его привлечение к административной или уголовной ответственности.

Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе. В нем могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. После рассмотрения и утверждения в течение одного месяца палатами Федерального Собрания итоговый доклад направляется Президенту, в Правительство, Генеральному прокурору России, а также в иные государственные органы и органы местного самоуправления.

Закон предусматривают ограничения проведения расследования Федеральным Собранием. Инициатива его возбуждения не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних 6 месяцев полномочий Президента или Госдумы, а также в период проведения избирательной кампании по выборам Президента или депутатов, а само расследование не может превышать один год со дня создания комиссии и должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва.

Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений, то есть фракций и депутатских групп. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Могут быть как открытыми для средств массовой информации, так и закрытыми (об этом принимает решение Совет Государственной Думы). После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Результатом проведенного слушания может стать принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу (для этого необходимо одобрение большинства принявших участие в парламентских слушаниях депутатов), которые могут быть опубликованы в печати, а также размещены в Фонде электронных информационных ресурсов Думы. Очевидно, что рекомендации не носят обязательный характер для адресата. Их цель - привлечение внимания к той или иной проблеме общественности через средства массовой информации. В ходе парламентских слушаний контроль над Правительством реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, проведение приватизации, осуществление внешней политики, применение ранее принятых законов и т.п. Однако слабой стороной слушаний является то, что по сложившейся практике их посещает весьма небольшое число парламентариев.

К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Уполномоченный по правам человека призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Согласно части 4 ст. 16 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» он вправе непосредственно либо через своих представителей участвовать в работе парламентской комиссии.

Важной гарантией его независимости является норма части 1 ст. 2 Федерального конституционного закона, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Довольно сложна процедура его назначения. Каждая кандидатура, которую вправе выдвигать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. Уполномоченный назначается на должность (как и освобождается от должности) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность более чем два раза.

Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства (заявителей) на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в случае, если ранее эти решения или действия (бездействие) были обжалованы в судебном или административном порядке, но заявитель не со-гласен с решениями, принятыми по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

В соответствии со статьей 29 указанного Закона Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы вправе:

обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием), а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе;

обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Как уже отмечалось в предыдущих главах, к числу важнейших задач любого государства относится контроль над исполнением бюджета и государственными финансами. Согласно части 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с последними изменениями Закона ее Председатель и заместитель Председателя назначаются на должность по представлению Президента (Государственной Думой и Советом Федерации соответственно). Он же вносит представление об освобождении их от должности.

Тем не менее Счетная палата обладает реальным механизмом контроля. Так, в соответствии со статьей 2 вышеупомянутого Закона она осуществляет контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контролирует законность и своевременность движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Представляется, что все же, несмотря на множество положительных моментов этого нововведения, парламентский контроль в этой сфере сейчас значительно ослаблен.

Результатами проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий может стать: направление органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности; дача администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательных для исполнения предписаний при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

Как было отмечено ранее, в статье 117 Конституции РФ предусмотрена ответственность Правительства перед Государственной Думой (нижней палатой), однако выражение недоверия высшему органу исполнительной власти крайне затруднено. Прежде всего, мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее 1 /5 от общего числа депутатов Государственной Думы (90 депутатов). Дума рассматривает данный вопрос в недельный срок после его внесения. Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 1/5, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования (ч. 4, ч. 2 ст. 149, ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы). Нижняя палата принимает постановление о недоверии федеральному Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. от конституционного состава), после чего Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (т.е. по существу, разрешение этого вопроса как в первом, так и во втором случаях передается на усмотрение главы государства, от которого зависит, будет ли распущена нижняя палата или нет). «Надо признать, что Конституция РФ поставила Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти (в отношении которых и осуществляется контроль) положение...».

Несмотря на угрозу роспуска, Государственная Дума несколько раз рассматривала вопрос о доверии Правительству: 27 октября 1994 года Дума впервые по инициативе депутатов решала данный вопрос, однако не смогла набрать необходимого числа голосов; 21 июня 1995 года вновь по инициативе депутатов нижняя палата рассматривала вопрос о доверии Правительству. Необходимое большинство высказалось за выражение недоверия. Однако Президент заявил о своем доверии и поддержке Правительству. Поэтому Правительство не только не вышло в отставку, но его Председатель В.С. Черномырдин поставил вопрос о доверии. Голосование 1 июля 1995 года подтвердило то, что большинство депутатов оказывают поддержку высшему органу исполнительной власти. Инициатива вотума недоверия выдвигалась еще несколько раз, но до обсуждения и голосования на пленарном заседании дело не доходило. Кроме того, Государственная Дума несколько раз пыталась выразить недоверие и отдельным членам Правительства (например, бывшему министру внутренних дел В.Ф. Ерину трижды выражено недоверие: 27 апреля 1994 года, 10 марта и 23 июня 1995 года). Однако российское законодательство не предусматривает такую ответственность, поэтому она не имеет юридических последствий, а носит скорее морально-политический характер. В настоящее время выражение недоверия членам Правительства - редкость.

В заключение следует отметить, что исходя из проведённого исследования можно выделить ряд предложений и рекомендаций по формированию институтов парламентского контроля в России. Некоторые из них влекут необходимость внесения изменений в Конституцию России. Попытки реформировать ее предпринимались неоднократно, Так, 21 июня 1995 г. Государственная Дума одобрила три проекта законов о поправках к статьям 83 и 103; 101, 102 и 103; 103 и 117 Конституции РФ. Первый проект Закона (поправки к ст. 83 и 103) увеличивал количество членов Правительства России, для назначения которых Президенту необходимо получить одобрение Государственной Думы. Прежде всего это касалось Председателя Правительства, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности. В развитие данных поправок был одобрен проект Закона о поправках к статьям 103 и 117 Конституции РФ, которым предусматривалось право выражать недоверие отдельным членам федерального Правительства квалифицированным большинством голосов. Указанная процедура не предоставляла возможность Президенту распустить нижнюю палату, что противоречило закрепленным в статье 117 (ч. 3, 4) Конституции РФ полномочиям Президента России. Третий проект (поправки к ст. 101, 102 и 103) предполагал создание обеими палатами Федерального Собрания комиссий для проведения парламентских расследований, а также осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако Совет Федерации отклонил эти законопроекты. 14 октября 1998 г. в Государственной Думе вновь состоялось обсуждение проекта Закона о внесении изменений в статьи 101, 102 и 103 Конституции РФ. Согласно законопроекту тоже предусматривалось создание комиссий для проведения парламентских расследований в Госдуме и Совете Федерации, при этом предполагалась обязательная явка в комиссии. Их деятельность должна была определяться законом. За поправку высказалось 283 депутата вместо 300 (квалифицированное большинство). В итоге законопроект не прошел.

Однако необходимость в реформировании институтов государственной власти в России назрела уже давно. В связи с кардинальным изменением ситуации как внутри страны, так и вовне система исполнительной власти потребовала ее приведения в соответствие с такими конституционными характеристиками власти, как система разделения властей, наличие конституционных и законодательных ограничений для государственных органов. Как представляется автору, одним из возможных направлений подобных изменений может служить развитие определенных элементов парламентского контроля с учетом отечественной специфики. Однако и переоценивать парламентский контроль нельзя, учитывая опыт рассмотренных зарубежных стран, в которых он в настоящее время неэффективен в силу приведенных факторов, а именно - партийной системы, формы правления, соотношения политических сил, внутриполитической ситуации и международной обстановки в мире.

Прежде всего это предполагает разработку своей собственной модели осуществления контроля за деятельностью исполнительной власти, принимая во внимание мировую практику.

При этом нельзя забывать, что усиление парламентского контроля в России может ослабить Правительство, расширив власть главы государства и неподконтрольной Федеральному Собранию Администрации Президента, которая во время президентства Б.Н. Ельцина практически являлась вторым Правительством (хотя это и не следовало из Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. №1414 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации»). Кроме того, не должно быть расхождений между практикой и действующим законодательством (когда министры не желают отвечать на вопросы депутатов, а исполнительная власть не предоставляет необходимые для работы парламента документы и т.п.).

Заключение

Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х гг., с началом работы съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Тогда же и начался процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 г. нового государства - Российской Федерации. Уже на первых съездах народных депутатов стали создаваться различные политические депутатские объединения, по форме и содержанию аналогичные тем, которые существовали в дореволюционных государственных