Правовая природа публичных образований

Наибольшую актуальность в настоящее время вызывают вопросы, связанные с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и определением правовой природы этих субъектов гражданского права РФ.

Согласно п.1 ст.2 ГК РФ участниками гражданско-правовых отношений являются граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Публично-правовые образования признаются особыми субъектами гражданского права, особенность которых заключается в том, что они:

.   Создаются на основе публично - правового акта;

.   Преследуют публичные (общественные) цели;

.   Обладают властными полномочиями.

Публичная собственность - это база формирования государственных доходов, без которых невозможно осуществление публично - правовыми образованиями их публичных функций.

Публичная собственность тесно связана с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Публичная собственность и публичный сектор служат факторами экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран публичный сектор представлен достаточно широко.

Специфичен и разнообразен процесс становления государственного сектора экономики. Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса - признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования. Для обеспечения публичного интереса публично - правовые образования вступают в имущественные отношения в сфере гражданского оборота.

Публичная собственность как экономическая категория отождествляется с ее материально-вещественным содержанием, понимается как все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении публично - правовых образований. Некоторые авторы видят в ней сложное явление, представляющее собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом.

Экономическое содержание публичной собственности раскрывается через ряд характеристик:

.   Публичная собственность служит для осуществления функции по реализации общегосударственных (общенациональных) интересов.

.   Публичная собственность охватывает сферы рынка, которые не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли, рисков, либо возникают сложности с обеспечением эффективного производства товаров.

.   Интересом публично - правового образования является публичный интерес, поэтому и управление объектами публичной собственности должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

.   Природа публичной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, поэтому оценка эффективности должна опираться на социально - экономические критерии.

Между тем понятие публично-правовых образований наполняется различным содержанием. Так, по мнению А.В. Костина, к публично - правовым образованиям относятся не только государство и государствоподобные образования, но и органы власти.

В рамках категории «публично-правовых образования» автор выделяет подгруппу лиц, которые обладают признаком территориальной принадлежности и именуются публично-территориальными образованиями. В рамках данной подгруппы различаются: а) государство (федеративное или унитарное); б) субъекты федеративного государства, имеющие особый политико-правовой статус; в) местные сообщества, не наделенные полномочиями политического характера. Они также наделены некоторыми функциями публичной власти, хотя органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, компетенция органов местного самоуправления составляется из их собственных полномочий и полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов РФ.

Законодательство большинства зарубежных стран (Франции, Германии, Италии, США и других) предусматривает существование юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права.

Категория юридического лица публичного права разрабатывались еще в дореволюционной цивилистической науке России конца ХIХ начала ХХ века. Так, К.Д Кавелин в качестве главного подразделения юридических лиц рассматривал юридические лица, имеющие публичный характер, значение государственных и общественных учреждений, и частные, которые возникают и прекращаются по усмотрению частных лиц. Юридическими лицами публичного права являются также ведомства и учреждения; благотворительные заведения, университеты и академии, монастыри, пустыни, лавры, церкви; сословные или местные общества, одни из которых имеют характер корпораций, другие - по преимуществу местный или территориальный.

В качестве основной классификации юридических лиц на публичные и частные исходит и Г.Ф. Шершеневич, рассматривая в качестве ее критерия способ создания юридического лица в качестве ее критерия способ создания юридического лица. Публичные юридические лица создаются или исторически или в законодательном порядке, а частные - по воле частных лиц, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения.

Интересным является то, что не все авторы употребляли понятие публичные юридические лица. Так, Д.И. Мейер считал, что государство стоит рассматривать, как субъект имущественных прав. Казна, на его взгляд, должна быть признана субъектом привилегированным, т.е. «ей должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии, несправедливы и ненавистны, которые установлены для общественной пользы». Казна рассматривается, как субъект гражданского права, а не как имущество, принадлежащее государству, и государство выступает в качестве казны только в имущественных отношениях.

Бытует мнение о том, что более удачной является монистическая модель, в которой государство непосредственно признается юридическим лицом (казной, фиском) - участником гражданского оборота. Таковы упомянутые выше взгляды А.П. Гринкевича, который считает, что закрепление в современном гражданском законодательстве конструкции "государство - особое юридическое лицо" по образцу законодательства Российской империи устранило бы дискуссии о наличии у государства в гражданском обороте признаков публично-властного характера.

Положительную оценку монистической модели участия государства в гражданских отношениях высказывает и профессор Г.А. Гаджиев. Он пишет, что в соответствии с п. 89 Германского гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях с другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъект гражданского права, в гражданском обороте. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну.

А.А. Иванов, оценивает монистическую модель как более удобную и демократичную. Он отмечает, что плюралистическая "модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Не случайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада".

В.Г. Голубцов исходит из того, что термин "казна" в действующем законодательстве применяется для обозначения фонда нераспределенного публичного имущества, т.е. казна является объектом права. В случае признания государства юридическим лицом, казной, данный термин необходимо будет использовать уже для обозначения субъекта права.

В советской юридической науке указывалось, что деление юридических лиц на публичные и частные лишено всякого смысла. В частности, указывалось на то, что правовые системы, имеющие такое разграничение юридических лиц на публичные и частные, не только не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права, но и не содержат четких критериев такой классификации. А.В. Венедиктов отмечал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, - как к юридическим лицам именно гражданского права».

В российском законодательстве не закреплен перечень юридических лиц публичного права, так же как и термин "юридическое лицо публичного права", но подобный список можно составить по перечню юридических лиц, который приведен в книге под ред. В.Н. Литовкина и О.В. Гутникова. В список могут быть включены также иные формирования, названные юридическими лицами в российском законодательстве. Например, потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, общества взаимного страхования, ассоциации и союзы юридических лиц, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, общественные организации (объединения), фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, государственные корпорации.

Чиркин В.Е. в своих трудах обосновывает категорию и классификацию юридических лиц публичного права. Автор выделяет сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К этой группе относятся государства, Европейский союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера. К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования («территориальные коллективы»), территориальная автономия административного характера. Также юридическими лицами публичного права являются государственные и муниципальные учреждения, обладающие государственно-властными полномочиями, которые применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований.

А.Головизнин считает, что «виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК РФ, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48- 123 ГК РФ, органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия».

В таком случае, рассмотрение некоторых позиций авторов-цивилистов, позволяет сделать несколько выводов: 1) авторы делают акцент на общественные, публичные и государственные цели, преследуемые субъектами публичного права; 2) юридические лица признаются субъектами права, как и частные юридические лица; 3) главным публичным юридическим лицом признается государство.