Приватизация государственного и муниципального имущества

Термин "приватизация" был использован еще в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в работе, опубликованной в периодическом бюллетене "Reason Foundation".

К середине 80-х годов прошлого столетия стала явственно ощущаться объективная потребность создать новые отношения собственности, демонополизировать экономику, устранить исключительное положение государственных предприятий. Все это можно было сделать на основе разгосударствления и приватизации. Разгосударствление было возможно реализовать двумя способами преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы с созданием арендных и иных коллективных предприятий и выкупом государственной собственности; б) в частные формы путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.

Приватизация означала один из способов преобразования государственных предприятий в частные. Был избран второй из указанных путей преобразований.

В настоящее время актуальность приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации с теоретической и практической стороны и его правовых последствий.

По мнению Е.В. Моисеевой, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам.

Во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного имущества в частную собственность.

Во-вторых, определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем;

В-третьих, для устранения недостатков и пробелов действующих нормативно-правовых актов и принятия необходимых.

Статья 217 ГК РФ «Приватизация государственного и муниципального имущества» расположена в Главе 13 ГК РФ «Общие положения» Раздела II ГК РФ и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Разумеется, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.

Следует выделить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.

Можно выделить следующие этапы приватизации:

)   спонтанная приватизация (1987-1991гг.);

2) массовая приватизация (1992-1994 гг.);

3) денежная приватизация (1994-1997 гг.);

4) залоговые аукционы (1995-1996 гг.);

5) точечная приватизация (с 2001 г.- по сей день).

Важнейшим этапом регулирования приватизации стал Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июля 1991 г.

Данным законом определялся перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Российский фонд федерального имущества и Государственный комитет по управлению государственным имуществом.

Для проведения приватизации создавалась комиссия, члены которой и выступали в качестве продавцов государственного имущества, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях.

Вступление закона в силу совпало с моментом принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Этот нормативно-правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992-1994 гг.

Основными законодательными актами, необходимые для осуществления соответствующих мероприятий, стали: ФЗ РФ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах», ФЗ РФ от 22.04.1996 г. «О рынке ценных бумаг», ФЗ РФ от 05.03.1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», ФЗ РФ от 09.07. 1999 г. «Об иностранных инвестициях» и др.

На этапе ваучерной приватизации, основной задачей было создание широкого круга собственников, посредством безвозмездной передачи государственной собственности. В частности, Н. Петраков, анализируя особенности ваучеров, отмечает: «первая странность этой бумаги заключалась в том, что будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не применялась этим государством к оплате. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий».

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ, срок которой истекал 30 июня 1994 г.».

Приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, что создавало дополнительные проблемы, связанные с бесконтрольным распоряжением многими объектами государственной и муниципальной собственности.

Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативно-правовых актов индивидуального характера решения о приватизации объектов государственной собственности фактически принимались главами администраций».

Массовая приватизация не предоставила предприятиям дополнительных ресурсов, денежных доходов, что обусловило переход к денежной приватизации.

Для проведения денежной приватизации был принят Указ РФ от 22июля 1994 г. №1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года», с помощью которого осуществлялось правовое регулирование процесса приватизации и продажу активов на аукциона за деньги.

В начале 1992 года приняты «Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации». Так, стоимость основных средств определялась по остаточному принципу, т.е. рассчитывалась путем уменьшения ее первоначальной величины на износ, исчисленный по данным бухгалтерского учета.

Таким образом, за основу принимались заниженные стоимостные данные, не отражающие реальную рыночную стоимость приватизируемых объектов, что и привело к огромному ущербу, который был нанесен из-за неправильной экономической оценки данных объектов. Так, Московский завод им. Лихачева стоимостью не менее 1 млрд. долл. Продан за 4 млн., т.е. дешевле в 250 раз. Упущенная выгода проданной государством только нефтяной собственности составляет 400 млрд. долл., и 80% приватизированного отечественного ТЭКа(2 345 предприятий).

Следовательно, недостатками процесса приватизации явились:

)   отсутствие на этапах приватизации соответствующей нормативной базы для регулирования отношений;

)   устаревшие методики имущественной оценки приватизируемых объектов, и как следствие, продажа по низкой стоимости;

)   отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации имущества;

)   недостаточное проведение поэтапного процесса приватизации, с целью недопущения серьезных ошибок;

)   не были достигнуты поставленные цели приватизации, а именно: оздоровление экономики, создание смешанной экономики, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, банков и др.);

)   отсутствие необходимых условий, что и привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;

)   отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Например, как указывает Н. Петраков «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты. Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства»;

)   отсутствие эффективной системы государственного контроля. Счетная палата начала свою работу лишь в 1995 г, когда этап массовой приватизации был завершен;

)   государство не смогло реализовать эффективное управление акциями, находящимися в государственной собственности;

)   не была достигнута первостепенная цель - создание ориентированной экономики на реализацию публичного интереса в отношении национальных богатств.

Затем был принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", в соответствии с которым под приватизацией государственного и муниципального имущества следовало понимать возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Преамбула Закона указывала на целевой характер такого отчуждения, а именно: повышение эффективности экономики, социальную ориентацию, улучшение платежного баланса Российской Федерации и осуществление протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям.

) На момент принятия Закона не существовало еще понятия предприятия, как объекта права собственности (оно появилось в ст.132 ГК РФ 1994 г.), поэтому в ст.1 Закона о приватизации речь идет не только о приватизации имущества (вещей), но и передаче в частную собственность предприятий как субъектов, юридических лиц.

) Ограничен круг покупателей - не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР.

) Смешаны организационно-правовые формы (общества, товарищества), где учредители (участники) имеют долю в уставном (складочном) капитале с организациями, где уставный капитал не формируется (ассоциации, союзы). В последнем случае нет долей предприятий в имуществе ассоциаций, союзов как объектов приватизации.

Из определения приватизации следует, что она не обязательно должна быть возмездной. Допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу.

В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества.

Была отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ помимо государственной, муниципальной и частной собственности допускает существование и других форм собственности ст. 8 Конституции РФ).

Законы о приватизации 1997 и 2001 гг. (в отличие от Закона1991 г.) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в ст.3 Закона.

Согласно ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» процесс приватизации включает несколько этапов: 1) подача заявки на приватизацию; 2) принятие полномочными государственными органом или органом местного самоуправления; решения о приватизации конкретного объекта; 3) составление и утверждение плана приватизации; 4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия договора;

По мнению Пяткова Д.В., решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка, должна быть односторонней, поскольку исходит от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает известное конкретное правоотношение». Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что «план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного назначения к которым относится здание детского сада» является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ.

Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые выступают в качестве юридических фактов. Для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав.

Условием приватизации государственного и муниципального имущества должно быть наличие обязательств для новых собственников не только по развитию приватизируемых предприятий, но и активное участие в создании и улучшении социальных условий развития всего общества. Как отмечает Крусс В.И., «законодательное утверждение статуса приватизированной собственности может быть положено в основу программы мер, направленных на достижение искомого общественного согласия. Реализация этих мер позволит наполнить социально-экономическую сферу России действительно правовым содержанием».

В соответствии с Прогнозным планом приватизации федерального имущества на 2011- 2013 годы разработан в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2011 -2013 годах являются:

)   создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

)   сокращение государственного сектора экономики в целях развития инновационных инициатив;

)   улучшение корпоративного управления;

)   стимулирование развития фондового рынка;

)   формирование доходов федерального бюджета.

В настоящее время законодательство РФ о приватизации государственного и муниципального имущества не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативно-правовых актов (ФЗ РФ «о разграничении государственной и муниципальной собственности», ФЗ РФ «о государственной и муниципальной собственности»). Данные нормативно-правовые акты позволят избежать возможности включения в перечни объектов, подлежащих приватизации, те из них, которые имеют важное значение для общества и государства.

Существуют и другие спорные вопросы, так, например, понятие «национализация» известно действующему законодательству, то понятие «муниципализация» в законодательстве РФ четко не определено. Между тем «использование его в нормативных документах предполагает необходимость формализации данного понятия и включения его в категориальный аппарат, применяемый в законодательном процессе». Муниципализация, со временем, стала рассматриваться, как форма разгосударствления (Приказ Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11.12.1997 г. № 17-132 «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ»).

На основании вышеизложенного в настоящем параграфе можно сделать ряд выводов:

)   отсутствие нормативно-правовых актов для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации;

)   проблема определения правовой природы и содержания понятия национализации и муниципализации должна быть решена в законодательном порядке;

)   принятие социальных, экологических и иных обязательств приватизируемых предприятий;

)   достижения положительного эффекта в процессе приватизации (соблюдения гарантий трудовых прав работников предприятий и др. );

)   учета социальной значимости объекта в масштабах субъекта РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Многие вопросы гражданско-правового регулирования отношений с участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований требуют дополнительного рассмотрения. В их числе:

не всегда однозначно можно определить, применяются ли нормы о юридических лицах к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (п. 2 ст. 124 ГК);

немало проблем с определением случаев, порядка участия и видов государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан, выступающих от имени и по специальному поручению Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (п. 3 ст. 125 ГК);

нет единого перечня имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и которым Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по своим обязательствам (п. 1 ст. 126, п. 3 ст. 212 ГК);

отсутствует федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК);

отсутствует федеральный закон, определяющий порядок наследования и учета выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, а также порядок передачи его в собственность субъектов Федерации или муниципальных образований (п. 3 ст. 1151 ГК).

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ в области правового регулирования вопросов, связанных со статусом публично-правовых образований, особенностями правового режима государственного и муниципального имущества:

·   в российском законодательстве не закреплен перечень юридических лиц публичного права, так же как и термин "юридическое лицо публичного права".

·   авторы делают акцент на общественные, публичные и государственные цели, преследуемые субъектами публичного права.

·   в Концепции развития гражданского законодательства говорится о том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти, только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности.

·   дискуссии возникают по поводу того, чем регулируется публичная собственность: государственным правом, гражданским правом или совокупностью комплексных норм.

·   российском праве сложилась практика наделения органов власти одновременно административной и гражданской правосубъектностью, когда наряду с осуществлением публично-властных полномочий они наделяются правами юридического лица