Актуальные проблемы гражданско-правового обеспечения интересов публично-правовых образований

На сегодняшний день существуют пробелы в гражданском законодательстве, регулирующем гражданско-правовой статус государства, в ГК РФ он закреплен в главе 5, состоящей всего из 4 статей: 124, 125, 126 и 127. Из этих нескольких положений определяется основное понятие и содержание правосубъектности государства. Между тем в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., не предложено ни одного изменения в действующее законодательство в части усовершенствования правового положения публично-правовых образований.

В Концепции говорится о том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т.п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования.

Наличие у органа власти статуса юридического лица не должно приводить к тому, что стороной совершенной им сделки по общему правилу признавалось бы это юридическое лицо, а не публично-правовое образование в целом. Такой подход не соответствует защите интересов участников гражданского оборота.

Концепцией предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, которое должно им оставаться независимо от того, меняет ли оно свои органы, ликвидирует ли оно юридические лица, через которые указанные органы осуществляли сделки, реализуя правоспособность публично-правового образования. Множество вопросов вызывает правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которые государство наделяет на безвозмездной основе значительными имущественными средствами, иногда включающими в себя имущество, имеющее стратегическое значение для страны, а также "неприкосновенные" средства Стабилизационного фонда. С одной стороны, государственные корпорации, являясь частными юридическими лицами, обладают чрезвычайно широкими полномочиями, в том числе публичного характера, и во многих случаях выведены из сферы государственного контроля, а с другой стороны, государство, представляющее население всей страны, лишаясь права собственности, не приобретает взамен никаких преимуществ.

Эти и другие вопросы требуют дополнительной проработки и решения в рамках Концепции, предложения которой будут выражены в проектах федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ и другие нормативные акты.

Дискуссии идут в связи с различиями в публично-правовой и частноправовой трактовке права собственности. Особое назначение публичной собственности и специфика правового режима некоторых ее субъектов вызвали в литературе спор относительно того, чем регулируется публичная собственность: государственным правом, гражданским правом или совокупностью комплексных норм. Многоотраслевое использование субъективного гражданского права не является редкостью для правовой действительности, но это не превращает регулирующие его нормы в комплексную совокупность норм. Действия по реализации данного права и правомочия публичного собственника, как бы ни были они широки, всегда выражаются в гражданско-правовых формах.

Роль права публичной собственности в литературе оценивается неоднозначно. В гражданском обороте публично-правовые образования действуют на тех же началах, что и прочие субъекты гражданского права. Есть утверждение, что разграничение форм и видов права собственности утратило гражданско-правовой смысл и теперь право частной и публичной собственности следует рассматривать как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.

В противоположность этому некоторые авторы отмечают, что равенства форм собственности вообще не может быть. В частности, среди специалистов в сфере конституционного и государственного права популярна концепция «публичной и частной собственности государства», согласно которой участие государственного имущества в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе, качество.

На современном этапе вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее дискуссионных. В российском праве сложилась практика наделения органов власти одновременно административной и гражданской правосубъектностью, когда наряду с осуществлением публично-властных полномочий они наделяются правами юридического лица - самостоятельного участника регулируемых гражданским законодательством отношений.

Как указывает В.А. Слыщенков, распространенное в российском праве понимание государственных органов как юридических лиц является частью наследства советской эпохи. Встречающаяся в действующем законодательстве и правоприменительной практике трактовка органа публично-правового образования как юридического лица остается в плену устаревших советских гражданско-правовых представлений, не учитывает момент свободы воли, самостоятельности и независимости, лежащий в основе юридического лица согласно его понятию.

В советский период долгое время не мог быть установлен субъект права государственной собственности, после закрепления господствующей социалистической собственности. Сменяли друг друга различные теории:

.   собственность государственных органов (закрепление имущества только за ними);

.   меновая (государство рассматривалось как обычный частный собственник товаров);

.   фидуциарная (советский трест являлся подобием римского фидуциария);

.   товарная собственность государства (как собственник предоставленного тресту имущества);

.   разделенная собственность (имущество оказывается в собственности государства и отдельного органа).

После распада СССР перестали существовать нормы, устанавливающие неограниченную виндикацию государственного имущества, нераспространение исковой давности на требование о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и др. Господствующее положение в науке получила концепция единого фонда, по которой единым собственником государственного имущества признавалось само Советское государство.

По мнению Н.А. Лесняк, такое положение сложилось в силу определенных объективных причин. Во-первых, оно сформировалось благодаря советской правовой традиции установления двойственной правосубъектности органов власти, которые в одних (административных) отношениях выступают в качестве субъекта, наделенного властными полномочиями, а в других (имущественных) - в качестве юридического лица.

Во-вторых, наделение органов власти статусом юридического лица связано с потребностью указанных органов в оперативном обеспечении своих материально-хозяйственных нужд. Имущественная самостоятельность, которую им придает наличие статуса юридического лица, позволяет данным органам достаточно оперативно приобретать своими силами от своего имени необходимые товары, работы и услуги.

В-третьих, через наделение органов власти статусом юридического лица публично-правовые образования получают возможность снимать с себя или по крайней мере ограничивать ответственность по имущественным обязательствам.

Вопрос о статусе органов местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не перестал быть дискуссионным. Указанный Федеральный закон в первоначальной редакции устанавливал, что наделенные в соответствии с ним и уставом муниципального образования правами юридического лица органы местного самоуправления являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. С учетом изменений, внесенных в Гражданский кодекс и иные законы, законодатель, конкретизирует организационно-правовую форму органа местного самоуправления, указывая, что он является муниципальным казенным учреждением, согласно ч.2 ст. 41 данного Федерального закона. Такая точка зрения федерального законодателя представляется спорной и образует дополнительные вопросы. По мнению В.А. Слыщенкова, подход нынешнего законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом произвольного усмотрения, не имеющим внутренней логики и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах. Несовершенство законодательства объясняется отсутствием всякого направляющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным изменчивым усмотрением.

Как отмечает В.А. Щепачев, серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений (ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ) в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти - публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций. Указанная статья Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Как указывает О.Л. Савранская, определение органов местного самоуправления, данное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не указывает на их природу как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода являются присутствующее в указанном Федеральном законе постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления, фактическая подмена субъекта прав местного самоуправления. В законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к органам местного самоуправления как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не органам публично-правового образования.

Общая правоспособность муниципальных образований закрепляется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными и региональными законами, уставами муниципальных образований. Муниципальные образования действуют в рамках публичного права, вступая в частноправовые отношения только для решения публичных задач, но уже не как носители публичной власти, а как участники гражданского оборота, отношения которых базируются на принципах гражданского законодательства.

Мнения авторов по данной проблеме продуманы и, на мой взгляд, являются правильными, поскольку гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований строится на двух началах - частном и публичном, законодатель внес еще больше путаницы в вопрос определения статуса органов муниципальных образований, наделив их правами юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения и обязав проходить обязательную государственную регистрацию в качестве юридических лиц. Таким образом, законодательные публичные органы власти превратились в обычные юридические лица - казенные учреждения, что является неприемлемым.

Как указывают В.И. Савин, К.Л. Медолазов, признание какой-либо двойственности правового положения органов публичной власти не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции.

Попытки создать из органа местного самоуправления - казенное учреждение, не согласуются ни с общими принципами гражданского законодательства, ни с природой публично-правовых (муниципальных) образований, от имени которых выступают органы местного самоуправления.

По мнению О.Л. Савранской, в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не прослеживается идея единого субъекта правоотношений - муниципального образования (не юридического лица, а его аналога - особого субъекта правоотношений), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). Тем самым указанный Федеральный закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве.

Гражданско-правовой статус публично-правовых образований, в том числе муниципальных образований, определяется ст. 124 Гражданского кодекса РФ. В отличие от публичных отраслей права, она устанавливает принцип равенства положения муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с положением иных участников этих отношений - граждан и юридических лиц. Указанной нормой гражданская правосубъектность муниципальных образований приравнивается к правосубъектности юридических лиц за некоторыми исключениями, вытекающими из закона или особенностей данных публично-правовых образований.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 05.07.2005 N 297-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Центральная телекоммуникационная компания" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации", содержащееся в ст. 124 Гражданского кодекса РФ указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти.

Будучи равноправными субъектами гражданских правоотношений, государственные и муниципальные образования выступают в данном качестве носителями субъективных гражданских прав (имущественных и личных неимущественных) и обязанностей, составляющих содержание соответствующего правоотношения, а также гражданско-правовой ответственности.

От имени муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ).

Простой сравнительный анализ действующего законодательства показывает, что органы местного самоуправления не вписываются ни в общие положения гражданского законодательства о юридических лицах, ни в положения о казенных учреждениях. По мнению О.Л. Савранской, проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Введенный указанным Федеральным законом статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг.

Кроме того, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в соответствии с которым осуществляется государственная регистрация юридических лиц, не предусматривает в качестве субъектов регистрации органы публично-правовых образований, к которым относятся органы местного самоуправления; он не приспособлен для осуществления государственной регистрации органов публично-правовых образований, поскольку в силу объективных причин такой орган не в состоянии представить требуемые при регистрации документы и информацию.

По мнению В.А. Слыщенкова, с которым невозможно не согласиться, непрекращающиеся попытки, вопреки смыслу гражданского законодательства, придать органу государства статус юридического лица объясняются поверхностным взглядом на правовую природу органа власти в его гражданско-правовом измерении.

Гражданский кодекс РФ под учредительными документами, на основании которых действует юридическое лицо, понимает устав, либо учредительный договор и устав, либо только учредительный договор. У органов местного самоуправления отсутствуют вышеперечисленные учредительные документы.

В отличие от казенных учреждений, органы местного самоуправления не имеют и не могут иметь учредительных документов, предусмотренных гражданским законодательством, и не создаются на основании общего положения о казенных учреждениях. Более того, ч. 5 ст. 1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" вывела органы местного самоуправления из сферы его действия, они действуют на основании нормативных правовых актов, определяющих их компетенцию по осуществлению публично-правовых полномочий.

Навязывание публичным органам власти статуса юридического лица должно неизбежно привести и к распространению на них положений гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц в полном объеме, включающих составление передаточного акта и разделительного баланса, публикацию сведений о реорганизации (ликвидации), соблюдение прав кредиторов, оснований ликвидации (ст. ст. 57 - 64 Гражданского кодекса РФ).

Введенный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг.

Орган местного самоуправления не находится в ведении главного распорядителя, а сам является главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, кроме органа местного самоуправления и органа местной администрации, также казенное учреждение, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 ФЗ).

Таким образом, сам Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не отождествляет органы местного самоуправления с казенными учреждениями.

Еще большую критику вызывает возможность регистрации в качестве юридического лица структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, который, по смыслу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сам является юридическим лицом. Кроме того, в соответствии с ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица, а значит, по смыслу закона, являются казенными учреждениями, то есть могут осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, платить установленные налоги и сборы, иметь план финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание на оказание услуг (выполнение работ).

Соответственно, такая двойственность порождает и ряд других вопросов: каким образом казенное учреждение может решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные федеральными законами и законами субъектов РФ государственные полномочия; каков статус муниципальных служащих, которые, по смыслу закона, должны одновременно являться работниками казенного учреждения, и вправе ли такие работники обеспечивать исполнение полномочий публично-правового образования, будучи фактически работниками казенного учреждения?

Таким образом, проведенный анализ органов местного самоуправления показал, что налицо коллизия - искусственно созданное законодателем неестественное сочетание статусов органа публично-правового образования и юридического лица - казенного учреждения. Необходимо помнить, что с учетом закрепленного ст. 125 Гражданского кодекса РФ положения органы публично-правовых образований приобретают и осуществляют имущественные права и обязанности исключительно от имени публично-правовых образований.

В гражданско-правовых отношениях в качестве их субъектов выступают именно публично-правовые образования, а их органы являются при этом всего лишь их представителями. Соответственно, указанные органы как части единого целого не могут одновременно выступать в качестве самостоятельных субъектов правоотношений. Указанное утверждение относится и к органам местной администрации.

Для понимания этого допустимо по аналогии рассмотреть ситуацию с органами юридических лиц. Согласно ст. 53 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ, действия органов юридического лица, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей юридического лица, признаются действиями самого юридического лица. В силу указанной нормы органы юридического лица не могут рассматриваться как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений и, следовательно, выступать в качестве представителей юридического лица в гражданско-правовых отношениях.

правовой образование гражданский приватизация