Взаимодействие публично - правовых образований в имущественных правоотношениях

Осуществление государством и муниципальными образованиями публичных функций предполагает их вступление в различные, в том числе имущественные, отношения. Ряд из них традиционно регламентируется финансовым (налоговым и бюджетным) правом. Дискуссионность заключается в том, что при участии в иных имущественных отношениях публично-правовые образования могут руководствоваться общим гражданско-правовым регулированием и действовать по тем же правилам, что и физические, и юридические лица.

С позиций гражданского законодательства право собственности в субъективном смысле означает возможность владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом, по своему усмотрению совершать в отношении его любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие прав и интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ).

Вместе с этим применительно к публичной собственности законодателем установлен специальный правовой режим.

Его исследованию посвящены отдельные работы, и поэтому отметим лишь наиболее существенные компоненты такого режима:

особые цели существования и направления использования публичной собственности, вытекающие из функций государства и муниципальных образований;

компетенция субъектов управления публичной собственностью;

права частных лиц на приобретение и использование объектов публичной собственности, а также связанные с этим обязанности;

юридические средства, с помощью которых реализуются полномочия публичного собственника (административный акт, договор, их сочетание);

процедуры осуществления органами власти правомочий собственника от имени публично-правового образования;

ограничения дозволенного поведения публичного собственника строго установленными основаниями, вариантами и целями реализации его правомочий;

запрещенные способы осуществления права публичной собственности. Последние три группы материально-правовых норм содержат особенно значительный потенциал правового регулирования и не являются частноправовыми по своей природе, поскольку наполняют потенциальную свободу публичного собственника конкретным содержанием и механизмами достижения "общего блага", в результате чего создается особый публично-правовой режим осуществления права государственной и муниципальной собственности. При этом, думается, нет оснований говорить о вторжении в сферу гражданского права с учетом выделения трех уровней правового регулирования отношений публичной собственности:

) гражданское право закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами; другими словами, государство в лице законодательного органа действует безотносительно к какой-либо форме собственности;

) в дополнение к общему гражданско-правовому режиму Российская Федерация компетентна установить особенности возникновения, прекращения и осуществления права публичной собственности, которые без труда можно обнаружить в приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном и ином законодательстве. Такие особенности в целом носят для собственника ограничительный характер (например, обязанность предоставить земельный участок владельцу недвижимости, осуществить продажу помещения в рамках "малой приватизации", использовать императивные процедуры распоряжения имуществом и т.д.) и вводятся для достижения различных конституционно значимых целей;

) публично-правовые образования в качестве собственников вправе детально регламентировать в установленных рамках управление принадлежащим им имуществом. С учетом известных допущений публично-правовое образование можно было бы сравнить с акционерным обществом, общее собрание которого принимает положение об имуществе организации, в котором раскрываются вопросы использования собственности каким-либо образом, допущено, предписано или запрещено совершение определенных сделок с имуществом, распределены полномочия в этой сфере между органами управления, установлены плановые показатели и т.д. Однако государство (муниципалитет) облекает подобную регламентацию в нормативную форму, поскольку публично-правовое образование не может действовать иначе.

Стоить отметить, что неверно ограничивать сферу административно-правового регулирования публичной собственности лишь "внутренними" отношениями. Можно выделить такие имущественные отношения, которые фактически полностью включены в сферу публично-правового регулирования и не испытывают заметного влияния частноправовых институтов. Во-первых, это случаи осуществления права публичной собственности сугубо посредством административных актов, издание которых свидетельствует о непосредственной реализации правомочия распоряжения и не требует совершения впоследствии гражданско-правовых сделок. Во-вторых, доступ граждан к находящимся в публичной собственности объектам общего пользования (дорогам, водным путям, лесам, объектам культурного наследия и т.д.) является, как правило, бесплатным и беспрепятственным, охватывается публично-правовым регулированием и самым тесным образом переплетается с контролем за использованием имущества и поддержанием общественного порядка.

Среди всех оснований для принудительного прекращения права собственности граждан и юридических лиц, пожалуй, именно экспроприация вызывает наибольшее количество споров и сложностей. Под экспроприацией принято понимать принудительное отчуждение имущества из частной в публичную собственность из соображений общественной пользы, в том числе для государственных и муниципальных нужд.. Дело в том, что во всех других случаях фактические предпосылки для изъятия имущества из частной собственности в целом зависят от поведения самого собственника или третьих лиц (контрагентов, кредиторов и др.), а государство в лице компетентных органов лишь совершает предписанные законом принудительные действия. Принципиально иная ситуация складывается в случае экспроприации, применение которой обусловлено инициативной деятельностью самой публичной администрации и не зависит от правомерности поведения собственника или притязаний третьих лиц. Основанием для экспроприации является выявление органом власти потребностей, которые вытекают из осуществления тех иных публичных функций, в имуществе и возможность (необходимость) удовлетворения таких потребностей за счет конкретных частных собственников.

Можно с уверенностью утверждать, что институт экспроприации в России находится в зачаточном состоянии, что объяснимо. После тотальной национализации на заре советской эпохи какие-либо предпосылки для развития или применения рассматриваемого института попросту отсутствовали. После 1991 года перед государством стояла задача не изъятия имущества из частного сектора, и без того мизерного, а напротив - скорейшей приватизации практически во всех сферах народного хозяйства. Лишь к началу нынешнего столетия в России стала складываться определенная система норм, регулирующих изъятие имущества для публичных нужд: ст. ст. 239, 242, 279 - 282, 306 ГК РФ, ст. ст. 49, 51, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ, ст. 32 Жилищного кодекса РФ, гл. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Однако при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные, детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд. Правоотношения, в рамках которых производится принудительное отчуждение частной собственности для общественной пользы, являются имущественными по своему содержанию, опосредуют переход права собственности, однако складываются за пределами гражданского оборота и частного права. Представляется, что в сфере публичного права находятся не только основания для экспроприации, но и процедуры ее осуществления.

Необходимо понимать, что отношения по изъятию возникают по инициативе субъекта публичного права и развиваются независимо от волеизъявления частного лица; при этом процедура изъятия включает две стадии: обязательную административную и факультативную судебную. Именно с этих позиций должно рассматриваться соглашение о выкупе, заключаемое во исполнение принятого органом власти решения об изъятии. Такое соглашение, допускаемое на административной стадии изъятия, не отвечает признакам полноценной гражданско-правовой сделки, поскольку вопрос о выкупе предрешен, все существенные условия договора предопределены заранее и о свободе его заключения говорить не приходится.

Административные процедуры экспроприации подлежат серьезному совершенствованию. В частности, К.Т. Гаджиев обоснованно обращает внимание на отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии имущества, а также четкого разграничения компетенции между органами, уполномоченными принимать соответствующие решения. Что касается реквизиции и национализации, которые относятся к специальным видам экспроприации, то такие отношения на сегодняшний день не урегулированы вовсе и требуют скорейшего принятия соответствующих федеральных законов, на что неоднократно обращалось внимание в литературе.

Важным звеном имущественных отношений являются государственные и муниципальные закупки состоящие из нескольких последовательных стадий:

) определение государственных нужд;

) формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг);

) размещение заказов;

) заключение государственных контрактов;

) исполнение обязательств по государственным контрактам. На сегодняшний день, пожалуй, не вызывает сомнений: здесь мы имеем дело со сферой комплексного правового регулирования, где главным образом задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права. Правоотношение, в рамках которого производится закупка, носит сложный, длящийся характер; оно развивается во времени, и на различных его стадиях отраслевые режимы в некоторой степени сменяют или, по крайней мере, оттесняют друг друга. Разделять исследуемое правоотношение на отраслевые компоненты, пожалуй, бессмысленно, однако необходимо учитывать, что за каждую стадию закупок в большей степени ответственна конкретная отрасль и свойственный ей юридический инструментарий. Не случайно, что в условиях комплексности института государственных и муниципальных закупок регулятивные нормы рассредоточены по законодательным актам различной отраслевой принадлежности.

Зарождение рассматриваемых отношений происходит на конституционном уровне, где, собственно, на основе возложенных на государство и муниципалитеты публичных функций в общем плане определяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах и услугах (государственные и муниципальные нужды). Их конкретизация, в том числе в виде целевых программ, и финансовое обеспечение происходят в рамках бюджетного процесса. Сложная и детально регламентированная процедура размещения заказа носит, по сути, административно-правовой характер. И наконец, подписание (заключение) государственного или муниципального контракта, его последующее исполнение подчинены в целом гражданско-правовому режиму. Представляется, что центральная и наиболее проблемная стадия государственных и муниципальных закупок - это размещение заказа, регламентации которому посвящен весьма объемный Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Именно здесь начинается взаимодействие публичных и частных лиц, которое может привести либо к масштабным злоупотреблениям, либо к существенной экономии бюджетных средств и кардинальному повышению эффективности их расходования.

Об административно-процедурной форме размещения государственного и муниципального заказа свидетельствуют следующие обстоятельства:

императивно установлен порядок размещения заказа, который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах;

размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд;

в процедурах размещения заказа всегда участвует орган или агент публичной власти;

размещение заказа сопровождают контрольные мероприятия (плановые и внеплановые проверки) со стороны уполномоченных органов публичной администрации, и прежде всего ФАС России;

основным средством защиты субъективных прав участников размещения заказа выступает жалоба;

за нарушения установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников размещения заказа. Противники государственного заказа могут возразить, указав, что размещение заказа может происходить без участия государственных и муниципальных органов, что не позволяет обнаружить два центральных и традиционно выделяемых в литературе признака административных правоотношений. С такими доводами согласиться нельзя.

Во-первых, значительная часть отношений, которая складывается в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство), что не меняет сущности этих отношений - в них реализуются публичные функции.

Во-вторых, все чаще орган или должностное лицо публичной администрации не становятся обязательными участниками административного правоотношения, поскольку к выполнению публичных функций привлекаются агенты государственной и муниципальной власти: государственные корпорации, кредитные организации, государственные и муниципальные учреждения, частные организации и т.д. Определяющее значение здесь будет иметь то, по поводу чего складываются правоотношения, - касаются они осуществления государственных или муниципальных функций (в том числе реализуемых через привлеченных агентов) или нет.

Таким образом, публично-правовые образования выступают как имущественно обособленные субъекты гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать проистекающие внутри самого государства (муниципалитета) процессы формирования волеизъявления, направленного на вступление в конкретное имущественное правоотношение , а также реализации принятого решения вне рамок гражданского оборота.

Вместе с тем очевидна и тесная взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности: административные органы, управляя государственным и муниципальным имуществом, всегда действуют в пределах правомочий собственника, установленных гражданским законодательством; при размещении государственного и муниципального заказа используются договорные типы, предусмотренные гражданским законодательством; компетенция органов власти в отношении публичной собственности производна от правомочий собственника, принадлежащих государству (муниципалитету); юридические лица публичного права обладают гражданской правоспособностью. Таким образом, административно-имущественные нормы согласуются с гражданско-правовыми нормами о содержании права собственности, о договорах, об основаниях приобретения и прекращения права собственности, об основаниях и пределах ответственности, о юридических лицах и т.д., чем обеспечивается преемственность правового регулирования.