Разграничение публичной собственности между участниками в гражданских правоотношениях

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, стало Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность». Целью процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда- то единого государственного имущества).

Вопрос о разграничении государственной собственности связан с рядом касающихся его конституционных положений:

)   в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности относится к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ;

)   по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов РФ (п.2 ст.76);

)   в случае противоречия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону действует федеральный закон (п.5 ст. 76);

)   разграничение государственной собственности автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п.4 ст. 66);

)   разграничение государственной собственности может регулироваться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Все эти отношения можно обозначить термином «разграничение публичной собственности».

Между тем данное понятие представляет собой сложное явление, требующее дополнительного рассмотрения. «Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъектов РФ, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам».

Одним из первых определение понятия «разграничения» применительно к государственной собственности попытался дать Конституционный суд РФ в Постановлении от 10.09.1993 г. №15-П.

Под разграничением государственной собственности следует иметь ввиду, законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням этой собственности - федеральной собственности республик, других субъектов РФ. По мнению ряда авторов, разграничение государственной и муниципальной собственности следует рассматривать не только как нормативно-правовое регулирование указанного процесса, но и как исполнительно - распорядительную деятельность.

Процесс разграничения государственной и муниципальной собственности включает в себя две процедуры:

.   распределение имущества путем либо принятия соответствующего нормативно-правового акта;

.   передача имущества, которая осуществляется посредством гражданско-правовых отношений.

Статьей 72 Конституции РФ предусмотрена возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов разграничения государственной собственности, а также владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Но это не означает возможности установления общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на имущество, так как субъекты гражданского права самостоятельны, взаимонезависимы и в соответствии с пп. 4, 5 ст. 126 ГК РФ не отвечают по обязательствам друг друга. Согласно п. 2 ст. 76 ГК РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вопрос о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения обсуждается на протяжении длительного времени. Так, Дозорцев В.А. отмечает, что "система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и ее членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства".

Гаджиев Г. придерживается другой позиции по данному вопросу. Он считает, что в ст. 71-73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов. Поэтому в ведении Российской Федерации находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не отменяет права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам.

Отметим, что сразу после принятия Конституции РФ совместное ведение было отождествлено с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также с признанием за субъектами РФ права принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования.

сентября 1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). В главе IV.1. Закона закреплены общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ. Так, согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования не являются государственными образованиями, однако им как участникам гражданского оборота принадлежит особый публично-правовой статус. Согласно ст. 50 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться:

указанное в ч. 2-4 ст. 50 имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

имущество, необходимое для решения вопросов, которые в силу федеральных законов находятся в компетенции органов местного самоуправления и не отнесены к вопросам местного значения.

Мнения о том, каким должен быть перечень муниципального имущества (открытым или закрытым), неоднозначны. Согласно первой точке зрения закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства. Другая точка зрения заключается в том, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ. Правомочия публичных образований-собственников от их имени в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные органы. Так, от имени публичных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ (п. 3 ст. 214 ГК РФ; п. 2 ст. 215 ГК РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов РФ приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 1 ст. 125 ГК РФ). От имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, могут органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Находящееся в публичной собственности имущество подразделяется на две части: одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями на таких видах вещных прав, как право хозяйственного ведения и оперативного управления. Эти унитарные предприятия отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. По общему правилу собственник - публичное образование не отвечает по обязательствам унитарных предприятий. Такая ответственность предусмотрена для следующих случаев:

если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана действиями собственника его имущества, то при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам (п. 7 ст. 114 ГК РФ; п. 2 ст. 7 Федерального закона от 11 октября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях";

в отношении казенного предприятия устанавливается субсидиарная ответственность публичного образования-собственника по обязательствам такого предприятия, если недостаточность его имущества превышает указанную Законом (п. 5 ст. 113 ГК РФ; п. 3 ст. 7).

Как в ГК РФ (п. 5 ст. 113), так и в Федеральном законе (п. 1 ст. 7) установлено, что унитарные предприятия не несут ответственности по обязательствам собственников их имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Решение вопроса об ответственности публичного образования по обязательствам учреждения зависит от его вида (бюджетное или автономное). При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник его имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не отвечает по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). В ГК РФ ничего не сказано об ответственности учреждения по долгам публичного образования. В ст. 161 БК РФ*(8) 1998 г. "Особенности правового положения бюджетных учреждений" также не оговаривается вопрос об ответственности бюджетного учреждения по обязательствам публичного образования. Только п. 6 ст. 2 Федерального закона от 11 октября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника его имущества.

Как отмечает Е.А. Суханов: "По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ)".

Имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, соответственно, государственную казну Российской Федерации; казну республики в составе Российской Федерации; казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК РФ); муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Под казной понимается именно нераспределенное имущество, а не соответствующий государственный или муниципальный орган (казначейство).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте названы бюджетные средства (п. 4 ст. 214 ГК РФ, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (социального страхования, пенсионного и др.).

Именно средства казны служат объектом взыскания по обязательствам публично-правового образования. Согласно п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, за исключением имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также того, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Лишь в отношении земли и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается, что обращение взыскания на указанные объекты допускается в случаях, предусмотренных законом. Такого закона, который предусматривал бы взыскание на природные ресурсы, нет, а значит, и обращение взыскания на них не производится, как, впрочем, и на имущество, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, в отношении земли и других природных ресурсов закреплена презумпция государственной собственности, так как согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Публично-правовые образования могут приобретать имущество не только общегражданскими, но и специальными, только им присущими способами (конфискация, реквизиция, национализация, выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд), а также путем сбора налогов и пошлин.

Имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, может быть возмездно отчуждено в собственность физических и (или) юридических лиц. В данном случае речь идет о таком особом случае прекращения права публичной собственности, как приватизация.