Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов

Одним из самых обширных направлений в надзоре за исполнением антикоррупционного законодательства в сфере государственной и муниципальной службы является антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.

«Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений». Данный фактор является показателем того, что противодействие прокурора коррупции на данном этапе не сводится только к выявлению коррупциогенных факторов в области государственной и муниципальной службы, но также и предотвращение появления таких факторов. И как следствие, преступлений коррупционной направленности. Следует отметить, что «своевременная корректировка правотворческой деятельности с участием органов прокуратуры является результатом их конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления и может принести гораздо более значимый результат, чем устранение самих коррупционных деяний, совершенных на основе дефектных нормативных правовых актов».

«Предметом антикоррупционной экспертизы являются НПА органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах».

Предмет антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры, установлен ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2009 № 172-ФЗ. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Путём проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов повышается качество законности нормативно правовых актов, что является не только показателем развитости государственной политики по повсеместному обеспечению принципа законности, но также, как следствие соблюдение антикоррупционного законодательства. Надзор за соблюдением же антикоррупционного законодательства является важной вехой в работе прокурора по противодействию коррупции как социально-негативному явлению.

«Антикоррупционная экспертиза, прежде всего, способствует выявлению дефектов норм, устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо с принудительной деятельностью уполномоченных органов власти, в том числе органов прокуратуры».

Поэтому в данном случае необходимо наиболее скорое проведение антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов и для ускорения этого процесса и даже для невозможности существования данных негативных ситуаций, прокуратурой проводится антикоррупционная экспертиза проектов данных правовых актов. Такого рода экспертиза называется первичная. По её результатам готовится соответствующее заключение. Экспертиза же принятых НПА называется вторичной.

«Анализ докладов прокуроров субъектов Российской Федерации показывает, что к наиболее типичным коррупциогенным факторам, выявляемым органами прокуратуры, относятся: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, отсутствие положений о порядке обжалования решений субъектов правоприменения».

Проведение прокурором данной экспертизы является показателем участия прокуратуры в нормотворческой деятельности. Участие в правотворчестве является самостоятельной функцией прокуратуры (п. 4 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»), и совершенствованию данного вида деятельности прокуратуры придаётся особое значение. Это подтверждается изданием целого ряда актов ведомственного характера по данному вопросу: Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления»; от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (пп. 2.1.); от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (пп. 4.1).

Немаловажным фактором является возможность работника прокуратуры, проводящего антикоррупционную экспертизу (эксперт), может привлекать экономистов, лингвистов, финансистов и специалистов иного профиля, которые по результатам готовят заключение. Данное сотрудничество поможет провести экспертизу более чётко, грамотно и основательно. Однако, в данном случае превалирующим фактором является то, что вопрос привлечения к данной экспертизе лежит сугубо на плечах прокурорского работника, именно он оценивает данную необходимость.

«Работник прокуратуры, проводящий антикоррупционную экспертизу, входе экспертизы и при подготовке итогового документа по её результатам должен избегать перехода от антикоррупционной экспертизы НПА к вопросам общей правовой экспертизы, обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия НПА или его отдельных норм». Данный постулат является явным ограничением возможности прокурора в данной области, однако строго соответствует его реальному объёму полномочий.

Следует особо отметить, что при проведении данной экспертизы основными руководящими началами служат:

Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;

Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённая постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являются:

)   Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

)   Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

)   Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;

)   Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Немаловажным фактором является требование Генерального прокурора Российской Федерации, обращённое ко всем прокурорам субъектов Российской Федерации которое закреплено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 в п. 1.10: «Продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящимся к категории актов, установленных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов». Такой подход является оправданным, поскольку во многих регионах пока ещё отсутствуют профессиональные кадровые, а также организационные ресурсы для проведения антикоррупционной экспертизы органами государственной власти и местного самоуправления. Анализ показывает, что прокуроры на основании имеющейся практики правоприменения способствуют наиболее эффективному выявлению коррупциогенных факторов. Информация направляется в органы или должностным лицам, принявшим такие акты (разработавшим такие проекты).

Работа прокуроров по изучении проектов НПА на предмет наличия в них коррупциогенных факторов носит упреждающий характер и осуществляется ещё на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы, внесения предложений о принятии новых либо об отмене или изменении действующих нормативных правовых актов. На этапе подготовки нормативных правовых актов прокурорами принимаются меры, направленные на устранение возможных нарушений закона.

Для того чтобы разобраться со всей полнотой работы прокурора в данном направлении, следует особое внимание обратить на то, как законодательно закреплено понятие «коррупциогенный фактор» и какова методика выявления данных факторов. «Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».   

Исходя из Постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы НПА должны руководствоваться методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой указанным постановлением (далее Методика). 

Методика выделяет две группы коррупциогенных факторов:

Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решений, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

Дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов решений.

Следует обратить внимание, что речь идёт не об отсутствии дискреционных полномочий, а об необоснованно широком их закреплении в НПА. Условия коррупционных проявлений в данной области возникают лишь тогда, «когда НПА предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них».

Работа прокурора в данной области состоит в устранении данной широты настолько, насколько это требуется законодательством. К примеру, в НПА по возможности следует установить чёткие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения. Однако, не следует подменять прохождение определённых процедур, к примеру, при трудоустройстве, поскольку, в данном случае решающее слово остаётся за работодателем в лице руководителя органа, которое принимает решение исходя из совокупности определённых факторов.

б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

В НПА недопустима подмена терминов возможность и обязанность. Диспозитивность установления компетенции по формуле «вправе» означает, что реализация компетенции по формуле «вправе» возможна только в комплексе с конкретным единообразным механизмом его реализации. Данная компетенция должна носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определённых, законодательно установленных условий.

в) выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Данный фактор зачастую идёт вровень с предыдущим фактором и является извращением установления определённых критериев к гражданам. В данном случае прокурорскому работнику следует определить, имелись ли законные основания для установления данной дифференциации.

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества выражается в наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка.

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

II. Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации, принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

Здесь следует иметь в виду насколько соответствуют данные требования букве закона, насколько адекватны данные требования.

б) злоупотреблением правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав граждан и организаций.

в) юридико-лингвистическая неопределённость - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.