Губернатор-консолидатор

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

 

КОНСОЛИДАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИ)

 

Жители регионов с новой экономикой лучше обеспечены жильем

Количество автомобилей в Белгородской и Калужской областях растет быстрее, чем в среднем по стране

Запуск новой экономики стимулирует активное строительство жилья

Ввод жилья 1200

Среднее по РФ

400

Белгородская обл

число собственных автомобилей на 1000 чел

О

2000        2004    2007    2010    2013

кв. м на 1000 чел. в год

• Тюменская обл.* • Белгородская обл.

• Калужская обл. ш Среднее по РФ
*Без автономных округов.
Источник: Росстат

На начальном этапе исследования, проведенного Институтом общест-венного проектирования и журнала «Эксперт», мы пытались выяснить, ка­ким образом консолидация местных элит влияет на успех стратегии социально-экономического развития региона. По­нятие «элита» мы рассматривали под самым широким углом: это люди или группы людей, принимающие и реали­зующие стратегические решения управ­ления регионом, а также оказывающие влияние на эти решения. Исполнитель­ные элиты (правительство области)., законодательные (депутаты областной думы), муниципальные (работники муниципалитетов и муниципальные депутаты), бизнес-элиты (местные и приходящие в регион предпринимате­ли), финансовые (банки и институты развития), экспертные и общественные элиты (общественные организации, профсоюзы, интеллигенция), местные федеральные элиты (сетевые ресурсные организации, силовики, контролеры).

Мы провели серию глубоких ано­нимных интервью с представителями элитарных групп в трех российских регионах — Калужской, Тюменской и Белгородской областях. В рамках ис­следования не ставилась задача оце­нить степень консолидации элит. Хотя мы изначально предполагали довольно высокие значения этого показателя, опираясь хотя бы на общероссийский рейтинг эффективности губернато­ров (его составляет Фонд развития гражданского общества, табл.), учитывающий оценку консолидации. В ходе работы удалось не только под­твердить наши предположения, но и выявить формальные и неформальные механизмы плотного взаимодействия элитарных групп в трех регионах.

При этом оказалось, что местные элиты консолидированы не только по политическим мотивам, но и (что край­не важно) вокруг стратегии социально-

                 0 5 10 15 20 25 30

                           кв.м

экономического регионального разви­тия, идейным вдохновителем которой является сильный губернатор. То есть они действительно встроены в систему и имеют свой интерес от реализации программы развития.

Итоговый вывод исследования таков: успех региона возможен, если элиты не только политически консолидированы, но и объединены вокруг предложенной исполнительной властью стратегии социально-экономического развития, способной коренным образом преоб­разовать образ региона как хозяйствую­щего субъекта федерации. При этом они совместно работают над претворением этой концепции в жизнь, а также имеют устойчивую обратную связь с населени­ем, посредством которой местные жите­ли вовлекаются в реализацию стратеги­ческого курса развития.

Белгородская, Калужская и Тюмен­ская области — регионы успешные, со­циально стабильные, с хорошей дина­микой экономических показателей. В ходе нашего исследования выбор пал на эти три области во многом потому, что в каждой из них выбрана модель развития, основанная на генерации добавленной стоимости. То есть региональные власти не рассматривают поддержку из центра в виде дотаций, трансфертов, субсидий, субвенций как ключевой источник до-ходов бюджета, а пытаются выстроить собственную успешную экономику в границах субъекта, стремятся, чтобы он самостоятельно зарабатывал и больше тратил на обеспечение качества жизни людей. Это важный нюанс: мы наблю­даем рост показателей социального са­мочувствия, то есть региональная при­быль не оседает в карманах чиновников и бизнесменов, а расходуется на благо местного населения.

Аграрный юг, старый промышлен­ный центр, богатая углеводородами Сибирь — все они сделали ставку на

Источники; Росстат, расчеты "Эксперта»

новую индустриализацию и диверси­фикацию экономики, но модели раз­вития избрали отличные друг от друга, базирующиеся на разных отраслях про­мышленного производства.

Белгородская область в начале 2000-х

— регион по большому счету сырьевой
(см. таблицу). Поступления в бюджет
обеспечивали добыча полезных иско-­
паемых (в области сосредоточено более
40% разведанных запасов железных
руд страны) и их переработка на горно-­
обогатительных комбинатах. Однако
уже к 2013 году свыше 50% производства

Успех региона возмо­жен, если элиты не только политически консолидированы, но и объединены вокруг предложенной властью стратегии социально-экономического развития

составляет пищевая промышленность. Год от года растут показатели сельско­хозяйственного сектора. Региональная экономика сегодня стоит на двух китах

— продуктовом и сырьевом кластерах.
Тюменская область по-прежнему серьезно зависит от углеводородов (табл.). Практически вся обработка

— это производство нефтепродуктов и
продукции нефтехимии. Но передача
налогов от добычи природных ископа-­
емых в федеральный центр вынудила
регион уходить от моноэкономики и
диверсифицировать производство.
Сегодня здесь ежегодно открываются
новые заводы в рамках разработанной
местными властями стратегии новой
индустриализации. При этом накоплен-

КОНСОЛИДАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ

 

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

 

 

С момента, когда был запущен процесс сознательного

экономического развития региона, эти регионы обгоняли Россию и по удельному вводу жилья, и по темпам роста доходов и розничной торговли, а масштаб миграции в регион превышал среднероссийский в несколько раз

 

 

 

ная от добычи и переработки углево­дородов денежная подушка позволила решить массу социальных проблем и вложиться в инфраструктуру под ин­вестиционные проекты.

Калужская область по своим по­казателям выглядит несколько хуже двух других объектов исследования, но это и не удивительно — природ­ным сырьем область не богата. Зато в советские времена здесь был мощ­ный промышленный сектор, крупные оборонные предприятия. Кадровый потенциал удалось не растерять и ис­пользовать для построения современ­ного промышленного производства, пусть отчасти и «отверточного» типа. Сегодня основной доход в областной бюджет приносят машиностроение и электроника. То есть ставка делается на производство продукции высоко­технологичного передела.

Изначально мы не искали параллелей между тремя управленческими систе­мами, а лишь изучали влияние консо­лидации элит на внутренние процессы. Но оказалось, что, несмотря на разные векторы моделей развития, прежде все­го экономических, в рассматриваемых регионах имеется ряд схожих, в чем-то даже идентичных элементов системы: решающая роль сильного губернатора-«долгожителя», механизмы межэлит­ных взаимоотношений, тщательно про­работанный подход к инвестиционной политике, внимание к муниципальной власти, кадровая политика, социаль­ная ориентированность, поддержка жизни на селе и т. д. Повторялись даже некоторые фразы представителей элит или жизненные принципы. Например, «Деньги любят тишину», «Говорим о том, что сделано», «Нас бросили в воду, итак мы научились плавать».

Регион как корпорация

Мы считаем, что консолидация злит вокруг программы социально-экономи-

ческого развития региона наиболее эффективна, когда элитарные группы встроены в систему управления регионом, отчасти сходную с управлениием крупной корпорацией.

Каковы сквозные приметы бизнес-проекта как модели управления регионом?

— Функции губернатора напомина­-
ют функции генерального директора
корпорации.

—Действует в значительной степени централизованная модель управления, в которую встроены все группы элит, объединенные задачей социально-экономического развития региона.

— Основной источник доходной ча-­
сти бюджета не внешние вливания, но
генерация доходов от экономики ре-­
гиона и их рост за счет регионального
экономического развития.

— Управление промышленностью
региона напоминает управление про-­
изводственными активами крупной
компании.

— Проводится грамотная инвести-­
ционная политика, основанная на ком-­
плексном подходе к сопровождению
инвестиционных проектов и проект­
ном финансировании.

Об исследовании

Исследование проводилось в период с ноября 2014 года по апрель 2015-го. Целью ис- следования было определение влияния консолидации региональных элит на социально-       экономическое развитие регионов. В качестве пилотных были выбраны Белгородская, Калужская и Тюменская области. Этот выбор обусловлен значительными успехами в преобразовании экономики и высокими рейтингами эффективности деятельности их губернаторов. Метод исследования — углубленные интервью с последующим анализом и обобщением исходной информации. Респондентами являлись руководители органов областной, муниципальной исполни­тельной власти и региональных парламентов, топ-менеджеры региональных компаний, руководство бизнес-ассоциаций и общественных объединений, представители экспертного сообщества. Основ­ные темы охватывали весь спектр вопросов, касающихся воздействия региональных элит на эконо­мику, финансы, социальную сферу, систему управления регионом. Рассматривались также аспекты взаимодействия региональных элитарных групп. Всего в ходе исследования было проведено 33 углубленных интервью.

 

— Имеет место сбалансированная
структура распределения доходов,
учитывающая как необходимость под-­
держания текущего экономического
состояния, так и необходимость инве-­
стирования в развитие, человеческий
капитал и социальную сферу.

— Происходит внедрение инстру-­
ментов программно-целевого планиро-­
вания и проектного подхода в структу-­
ры госуправления, причем это касается
различных сфер: экономики, кадров,
социальной сферы.

— Подбор кадров производится по
формализованной системе с процеду-­
рами оценки компетенций.

На страницах журнала «Эксперт» мы ре­
шили поделиться соображениями о функ-­
ционале четырех элементов управленче-­
ских моделей Белгородской, Калужской и
Тюменской областей. Подчеркнем домини-­
рующую роль главы региона в системе, опи­шем экономический фундамент стратегии развития, поговорим о горизонтальных и вертикальных механизмах коммуникации элит и проанализируем подход к кадровой
системе. Кроме того, вашему вниманию
предлагается отрывок из экспертного ин-­
тервью с губернатором Тюменской области
Владимиром Якушевым.                              

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

 

Консолидация региональных элит

 

Губернатор — ключевая фигура управления

о

 пределяющая роль губернато­ра для развития регионов России есть некое общее место, которое в нашем патерналист­ском обществе не привыкли подвергать сомнению. И лишь в последние годы по­является осознание того, что без под­держки со стороны внутрирегиональных элит главе субъекта федерации, будь то фигура выборная или назначаемая из Москвы, сложно показать достойный результат как в хозяйствовании, так и в административном управлении. Не случайно сегодня практически во всех авторитетных рейтингах регионов и губернаторов фактор оценки консоли­дации элит играет все более заметную роль.

Столь же актуален и другой посыл: без жесткого контроля со стороны ис­полнительной власти местные элиты зачастую не озабочены проблемами региона, а нацелены на собственное обогащение и деформируют систему

управления.

 

 Особенно ярко эти про­блемы проявили себя в 1990-е. Кон­солидирующая роль партии была ликвидирована, то есть, изъят хребет региональной системы управления, и «мясо» — элитные группировки — на­чало разлагаться, со всеми вытекаю­щими последствиями криминального и коррупционного характера. Губерна­торы 1990-х, «рождаемые» нездоровой элитарной системой, чаще всего пред­ставляли интересы лишь определенной региональной группы и балансировали в поиске компромисса между федераль­ным центром, своим и чужими «клана­ми». Программы развития субъектов, тем более долгосрочные, были прине­сены в жертву политической возне. А потому решение Владимира Путина ликвидировать выборность губерна­торского корпуса казалось разумным. Впрочем, практика 2000-х продемон­стрировала, что назначаемость глав субъектов федерации сама по себе не панацея, а жесткость региональных лидеров не всегда позволяла поставить

разнузданные элиты «в стойло». Часто результат оказывался плачевным: мест­ные кланы объединялись и совместны­ми усилиями приводили губернаторов к политическому фиаско. Были и обратные примеры, В том же Белгороде первый шаг на пути к консолидации элиты сде­лали под давлением внешних факторов: экономических (в области хозяйничал московский клан Лужкова—Батуриной) и политических (в 1999 году возглавить регион попытался лидер ЛДПР Влади­мир Жириновский, занявший на выбо­рах третье место с 17% голосов). Элиты своевременно осознали риски внешней экспансии и сплотились вокруг главы области.

Тем не менее, роль губернатора в про­цессе консолидации элит и последующем развитии регионов остается ключевой в России. Только сильная политическая фигура в состоянии на остове разрушен­ной и хаотичной модели межэлитных взаимоотношений выстроить устойчи­вую систему. Но сделать это за корот­кий отрезок в несколько лет, видимо, невозможно. В наших трех регионах гу­бернаторы находятся у власти не один срок. Это обстоятельство позволило им внедрить систему межэлитных отно­шений, в рамках которой они не толь­ко эффективно осуществляют текущее управление, но и реализуют програм­мы регионального развития. Стихийно такие отношения могут формироваться десятилетиями.

Губернатор-консолидатор

Рейтинг эффективности губернаторов
№	Губернатор	Регион	Количество баллов
1-2	Артамонов А. Д.	Калужская область	97
1-2	Кобылкин Д. Н.	Ямало-Ненецкий автономный округ	97
3	Савченко Е. С.	Белгородская область	96
4-5	Гайзер В. М.	Республика Коми	95
4-5	Якушев В. В.	Тюменская область	95
6	Минниханов Р. Н..	Республика Татарстан	94
7-8	Кадыров Р. А.	Чеченская Республика	93
7-8	Тулеев А. Г.	Кемеровская область	93
9	Собянин С. С.	Город Москва	92
10	Орлова С. Ю.	Владимирская область	91
Источник:	Фонд развития гражданского общества, 9 июня 2015 г.

Сравнивать модели консолидации элит в трех анализируемых регионах, каза­лось, будет непростой задачей, ведь они формировались в разные политические циклы, а потому пришлось учитывать множество институциональных факто­ров, регулярно меняющихся за время бурного становления российской го­сударственности в 1990-2000-е годы. Евгений Савченко (Белгородская об­ласть) начинал свою работу в 1993-м, Анатолий Артамонов (Калужская) — в 2000-м, Владимир Якушев (Тюменская) — в 2005-м. Однако все три губернатора использовали на удивление схожие ме­ханизмы для объединения элит и их по­следующей консолидации вокруг курса социально-экономического развития*.

-'Авторство модели консолидации в Тюменской области скорее принадлежит предыду­ щему губернатору — Сергею Собянину. Однако Владимир Якушев в его команде занимал пост вице-губернатора, то есть имеет к внедрению системы непосредственное отно­ шение, а позже, возглавив регион, копировал подходы бывшего шефа и дополнял их своими идеями.

Шаг первый: осторожный поиск ло­яльных элит и определение уже сфор­мировавшейся, но остающейся хаотич­ной модели взаимоотношений между местными «кланами». Это понимание позволяет перейти ко второму шагу: губернатор формулирует правила игры для всех элит, равные и обязательные к исполнению. То есть вводит новую систему ценностей и понятий, в кото-

КОНСОЛИДАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ

 

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

 

рой себе отводит место главного и не­зависимого регулятора. Этот подход отмечали большинство респондентов. Белгородский пример: «Когда правила едины для всех, все участники отно­ шений начинают друг другу доверять. И бизнес, и власть. Когда не меняются правила — это здорово». Про Савченко: «Он достаточно жестко проводит свою линию. Но он не кровожадный. Он пы­тается добиваться своего путем ком­промиссов, привлекает на свою сторону даже своих противников. У него принцип такой: кто честно работает — тому флаг в руки и поддержка. Кто не впи­сался или, не дай бог, предал, он этого человека удаляет, но не добивает. Тот просто перестает для него существо­вать. А поскольку элиты и ближний круг всегда очень чувствительны ко всем этим вещам, то человек, есте­ственно, на периферию отодвигается. Он теряет свое влияние». (Здесь и далее курсивом выделены слова участников исследования.)

Принцип «равной игры», насаждае­мый сверху, отечественные политики используют относительно часто. Прак­тикующий его регион становится тихой политической гаванью, элиты не выно­сят сор из избы, а губернатор приобре­тает позитивный имидж в глазах феде­ралов. Правда, хозяйственная жизнь в этом «болоте» скорее деградирует, так как регион лишается групп, инициирую­щих изменения.

В наших трех примерах губернаторы сделали следующий шаг: предложили программу долгосрочного развития, основанную на их собственном виде­нии этого процесса. И главное, смогли формальным и неформальным способа­ми донести до представителей элитных групп, какие именно преференции они получат в случае реализации этого курса и какие обязанности на них будут возло­жены. Таким образом, элиты оказались консолидированы не только вокруг фи­гуры губернатора, но и вокруг его курса социально-экономического развития, то есть стали непосредственно заинтересо­ваны в успехе региона.

В дальнейшем от губернаторов тре­бовался жесткий контроль за соблю­дением новых правил игры и испол­нением своих указов, а также личное участие в отладке механизмов путем ручного управления. Интересный ре­зультат: подключение консолидирован­ных групп элит к программе развития региона позволяет создать систему, в которой авторитарные методики и принцип ручного управления в конце концов уступают место командной работе по отточенным практикам. Это позволяет выдвинуть