Глава 3. Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства на основе проекта «Аккую»

3.1Анализ методики оценки эффективности проектов посредством госзаказа и механизмов ГЧП

Основным отличием ГЧП от «государственного заказа» является обязательное финансирование создания объекта частным партнером (концессионером), при этом публичный партнер (концедент) вправе компенсировать часть затрат, понесенных на создание объекта соглашения, а также осуществлять полное или частичное финансирование затрат, связанных с эксплуатацией и/или техническим обслуживанием объекта соглашения. На рисунке 8 слева представлен график планируемых расходов средств бюджета, реализуемый через «классический» государственный заказ с последующей передачей в управление государственному учреждению (или государственному предприятию), а справа – график планируемых бюджетных расходов в случае реализация аналогичного инфраструктурного проекта с использованием механизмов ГЧП, где весь жизненный цикл – от создания до эксплуатации (технического обслуживания) – обеспечивается частным партнером.

Рис.8. Графики планируемых расходов бюджета на реализацию проекта в случае применения госзаказа и ГЧП.

Несложно заметить, что при указанных допущениях в рассматриваемом примере затраты бюджета в случае применения механизмов ГЧП будут выше, чем при реализации «классического» государственного заказа (S2>S1), что и подтверждается по ряду реализуемых проектов, однако важно отметить:

• во-первых, не всегда в бюджете есть ресурсы для реализации проекта за счет прямого бюджетного финансирования («государственного заказа»), и в этом случае ГЧП может быть, по сути, единственным способом привлечения дополнительных финансовых средств в рассрочку для решения срочных социально-экономических задач, пусть и более дорогим;

• во-вторых, во многих проектах есть возможность переложить часть затрат на потребителя (платные дороги, оплата коммунальных услуг по тарифу) и (или) предоставить частному партнеру возможность оказывать дополнительные платные услуги с использованием объекта соглашения (коммерческие услуги в сфере здравоохранения, оказание услуги питания и гостиничных услуг на объектах культуры и спорта и пр.), в этом случае у инвестора появляется дополнительный источник возврата инвестиций, и нагрузка на бюджет, связанная с реализацией проекта, может снизиться.

При этом в случае с госзаказом все эти риски несет на себе бюджет, в случае же с ГЧП эти дополнительные затраты распределяются между участниками, и их правильное распределение, как правило, и является основанием считать ГЧП более эффективной. Таким образом, публичная сторона всегда будет стремиться сократить свое прямое финансовое участие в реализации проекта ГЧП, особенно пролонгированное во времени, и переложить большую часть рисков, в первую очередь коммерческих (риск спроса), на частную сторону. В свою очередь, частный партнер всегда будет стремиться разделить с публичной стороной наиболее существенные риски, которыми публичная сторона сможет управлять лучше, например, валютные, инфляционные, политические, земельные, законодательные.

На данном этапе развития ГЧП, для выделения особенностей данного механизма реализации проектов, а следовательно и обоснования рентабельности будущих проектов начинают разрабатываться методики оценки эффективности проектов при помощи механизмов ГЧП в сравнении с госзаказом.

Центром развития ГЧП представлена Методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП. Из всех существующих в открытом доступе методик, можно сказать, что на данном этапе эта методика является наиболее прозрачной для понимания.

Руководитель аналитической группы Комитета ТПП РФ по ГЧП Максим Ткаченко для Российской недели ГЧП 2016 представил свою методику, созданную совместно с Центом развития ГЧП, в которой он рассмотрел основные пересечения государственно-частного партнерства и государственного заказа. При этом к общим чертам было отнесено то, что целью обеих форм является обеспечение государственных нужд, одной из сторон обязательно выступает публично-правовое образование, а также предусматривается расходование бюджетных средств и чаще всего соглашения (контракты) заключаются по итогам конкурсной процедуры.

Среди ключевых различий отмечено то, что ГЧП, в отличие от госзакупок, подразумевает софинансирование со стороны частного партнера, а риски распределяются между участниками партнерства. Также государственно-частное партнерство чаще всего носит долгосрочный характер (более 3ех лет) и при данной форме взаимодействия государства и бизнеса, частный партнер участвует не только в создании объекта, но и в его последующей эксплуатации или обслуживании.

В качестве основных мер по разграничению государственно-частного партнерства и государственных закупок были предложены: четкое определение сфер и случаев применения ГЧП и государственных закупок с устранением пересечений (конкурирующих норм) на основании предварительной оценки проектов, установление минимальных требований по отбору частного партнера и совершенствование конкурсной процедуры по отбору частного партнера и концессионера[23].

Если анализировать другие методики, представленные различными авторами на всевозможных конференциях, в них можно выделить как общие черты, так и некоторые различия, представленные в таблице 5.

Таблица 5

Содержательная характеристика методик оценки эффективности государственно-частного партнерства

В основном каждая из представленных методик при сравнении госзаказа и ГЧП оценивает ключевые показатели эффективности, риски и социальный эффект от проекта. Выделяются следующие базовые принципы оценки затрат бюджета:

1. При расчете расходов бюджетных средств на этапе эксплуатации не учитываются: налоговые выплаты по проекту, амортизационные отчисления, выплаты процентов по долговым обязательствам (возврат кредитов и займов).

2. Если проект предполагает оказание платных услуг населению при реализации соглашения, то при закупках также необходимо учитывать возможность получения выручки публичной стороной.

3. Для ГЧП и для закупок различаются затраты на привлечение финансирования в проект, в зависимости от источников и структуры такого финансирования (в ставке дисконтирования).

Присравнениипреимуществразличныхформреализациипроектанеобходимоучитыватьследующиеаспекты:

Всоответствииспроектомприказа, обоснованиесравнительногопреимуществаоцениваетсяпосредствомрасчетакоэффициентасравнительногопреимущества,отражающегопотенциальнуюэкономиюсредствбюджетовприреализациипроектаГЧП(МЧП).

, где

– дисконтированныезатраты бюджетных средств за вычетом поступлений при реализации проекта ГЧП (МЧП);

PRppp – обязательства публичного партнера по проекту ГЧП (МЧП) в случае возникновения рисков, в денежном выражении, дисконтированные;

PBcp – дисконтированныезатраты бюджетных средств, за вычетом поступлений при реализации государственного (муниципального) контракта;

PRcp – обязательства публично-правового образования при реализации государственного (муниципального) контракта, в случае возникновения рисков, в денежном выражении.

При значении больше 0 имеет место факт преимущества проекта ГЧП (МЧП) по сравнению с реализацией аналогичного государственного (муниципального) контракта. [31]

Принципы оценки рисков:

1.Риски по проекту (вероятность наступления рисковых событий) оцениваются применительно к проекту и не зависят от выбранной формы реализации проекта.

2.При сравнительной оценке рисков значение имеет только распределение рисков между сторонами, в закупках все выявленные риски несет государство, риски оцениваются по основным укрупненным группам, группы рисков и присвоенные им вероятности (диапазоны) закреплены нормативно.

3.Диапазоны вероятностей присваивались укрупнённым группам в соответствии со следующим принципом - чем менее управляемым и предсказуемым является рисковое событие, тем выше применяемая вероятность риска[32]. (Таблица 5.)

Таблица 5

Установленные законодательством нормы отклонения (влияние рисков на затраты) презентация Центра ГЧП «Методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП»

После учета всех возможностей и угроз составляется сравнительная таблица, по итогам которой и определяется, что в конкретном случае будет являться более эффективным, как по срокам реализации, так и по затратам для реализации объекта - ГЧП или Госзаказ.