Конституционные преобразования после XIX партийной конференции

На основании решений XIX партийной конференции в октябре 1988 г. Верховный Совет СССР принял проект конституционной реформы. Была восстановлена (по образцу Конституции 1918 г.) двухуровневая система представительных органов: Съезд народных депутатов и Верховный Совет, избираемый из депутатов Съезда. 1 декабря 1988 года после всенародного обсуждения был принят новый закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» и внесены необходимые изменения в три главы Конституции СССР 1977 года, касающиеся избирательной системы и связанные с учреждением нового органа власти — Съезда народных депутатов. 25 мая 1989 года открылся I Съезд народных депутатов СССР, который избрал председателем Верховного Совета М. С. Горбачёва.

Эти изменения привели к тому, что КПСС фактически перестала быть стержнем системы государственной власти. Это повлекло за собой резкую дестабилизацию политической обстановки и запустило процессы дезинтеграции страны. На выборах весной 1989 года на местах мандаты получили представители демократической общественности и национальных движений. В конституцию внесли ряд поправок, в том числе об отмене статьи 6 и признании многопартийности. Созданный Съезд избрал в 1990 году президентом СССР М. С. Горбачёва.

1. Децентрализация СССР, попытка заключения нового Союзного договора

Политика так называемой перестройки в преломлении к вопросу о форме государственного единства выражалась в поддержке идеи децентрализации СССР. Предполагалось, что союзным республикам будут предоставлены более широкие экономические и политические права. Руководители СССР считали, что, как и прежде, гарантией суверенитета союзных республик будет служить закрепленное в Конституции СССР право выхода из его состава.

Однако события вышли за рамки представлений центра, который стал лишь фиксировать то, что делалось в республиках. Так, Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» от 26 апреля 1990 г. был принят «вдогонку» решениям ряда республик об их суверенных правах. То же самое произошло и с Законом о выходе из состава СССР, который приняли уже после того, как Литва заявила о своем выходе из Союза.

Единство Советского Союза в большой мере опиралось на единство правящей партии. Идеология КПСС была глубоко интернациональной. Поэтому национализм и сепаратизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС оставалась правящей в Союзе ССР и республиках. Демократизация внутрипартийной жизни, критика форм, методов и политической практики КПСС в области межнациональных отношений парализовали партийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол, отстранение от власти позволили открыть дорогу для проникновения и укоренения в сознании части населения и политического Руководства республик идей национализма и сепаратизма.

Другой важнейшей опорой государственного единства СССР являлись плановая экономика и централизованное распределение материально-технических ресурсов. Переход к рыночным принципам организации экономики разрушал экономический фундамент существовавших политических отношений. Не случайно, что на пути к полной независимости все республики делали одни и те же шаги: 1) экономическая самостоятельность (внутренний хозрасчет); 2) провозглашение суверенитета, где главную роль играет приоритет республиканского законодательства над союзными перераспределение власти и собственности между Союзом и республикой в пользу республики; 3) обращение к мировому сообществу с просьбой о признании независимости.

Проникновению и укоренению идей национализма и сепаратизма способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанного с изменениями общественного и государственного строя, вызвавшими резкое ухудшение экономического и нравственного положения, социальный дискомфорт большинства населения. В таких условиях значительной частью граждан республик овладевает убеждение, что со своими соплеменниками им удастся быстрее и эффективнее решить проблемы, возникшие в стране.

Ослабление государственного единства, уменьшение роли центра в регулировании межнациональных отношений и решении местных вопросов привели к возникновению межнациональных раздоров. Первым был конфликт в Нагорном Карабахе (1988 г.). а затем между Азербайджаном и Арменией. Проявленное со стороны руководства СССР бессилие в решении пусть сложного, но вполне разрешимого вопроса наглядно продемонстрировало возможность разрушения существующей формы государственного единства. Начался «парад суверенитетов». Республики принимают декларации о независимости. По мере проведения очередных выборов к власти в республиках приходят националистически настроенные силы, которые начинают проводить не только антисоветскую или антикоммунистическую, но и антирусскую политику. Под воздействием вышеуказанных факторов встает проблема защиты прав русскоязычного населения и вообще нетитульных наций на территории национально-государственных образований.

Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регионах, руководство СССР пытается восполнить пробел принятием соответствующих законов. В ответ на ставшие массовым' притеснения граждан по национальному признаку и откровенное игнорирование государственною единства СССР, определенною Конституцией, 2 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». В преамбуле Закона говорится, что его принятие вызвано не только внутренними причинами, но и международными обязательствами СССР, что он издается с целью усиления защиты прав и свобод граждан, решительного пресечения деятельности различных националистических и сепаратистских объединений, направленной на дискриминацию граждан в связи с их национальной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание межнациональной вражды и розни, на насильственное нарушение закрепленного Конституцией СССР единства территории Союза. Но действия по созданию и активному участию в объединениях, признанных противоправными, влекут за собой всего-навсего административную ответственность, а решение об этом принимает судья единолично. В действительности Закон не только не усиливал, а скорее ослаблял ответственность за перечисленные правонарушения. Достаточно, например, отмерить, что действенного механизма осуществления даже этого Закона уже не существовало, так же, как и идеологической опоры. Игнорирование законодательства Союза, его Конституции, предусматривавшей определенную форму государственного единства, дошло до создания республиками собственных вооруженных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остановить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента СССР «О запрещении создания вооруженных формирований, не предусмотренных законодательством СССР, и изъятии оружия в случаях его незаконного хранения». Точно так, как и другие подобные акты, выполнять этот Указ было уже некому.

Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь остановить распад государства и отдавая себе отчет, что в новых УСЛОВИЯХ использование старых форм и методов не может принести положительных результатов, руководство СССР предпринимает попытки создать новую правовую основу существования Союза. Исходя из того, что реально сложившаяся в предшествующие годы форма государственного единства страны подвергается беспощадной критике, и в какой-то степени обоснованной, был избран путь ее изменения.

20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей республик но подготовке предложений к новому Союзному договору. Позиция реформаторов во многом была представлена в выступлении Р.Н. Нишанова, который от имени Совета Федерации высказался за многовариантность форм федеративного устройства, предполагающую многообразие отношений между советскими республиками, а также между каждой из них и Союзом. В этом выступлении выдвигалась идея, что формы межреспубликанских связей могут варьироваться от договорно-федеративных до конфедеративных. Такая позиция представителей Союза по сути способствовала дальнейшему его развалу в силу того, что этим признавалась как бы ненужность СССР. Вместе с тем СССР мог существовать, только исполняя те функции, которые к нему отошли исторически, отказываясь от них, он отказывался и от своей исторической перспективы. Поэтому первые заявления союзных лидеров о возможности конфедеративных связей между республиками были одновременно и констатацией отказа от СССР как государства.

Нельзя сказать, что руководство СССР ничего не предпринимало для того, чтобы остановить действия республик, разрушавшие Союз. В постановлении Съезда народных депутатов «О положении страны и первоочередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально-экономической и политической ситуации», принятом 24 декабря 1990 г., одновременно с тем, что перспектива окончательного урегулирования отношений между центром и республиками по-прежнему связывалась с заключением нового Союзного договора, содержались и конкретные положения, которые, по мнению авторов и законодателей, должны были бы нормализовать взаимоотношения в Федерации. В частности, в противовес декларациям республик о государственном суверенитете подтверждается верховенство законов СССР на всей его территории, правда, с некоторыми оговорками: «До подписания Союзного Договора действуют те законы республик, которые не противоречат Конституции СССР, а также законам СССР, принятым в пределах его полномочий». Кроме того, Президенту СССР совместно с высшими должностными лицами республик предписывалось разработать и подписать до конца текущего года Временное соглашение по экономическим вопросам на 1991 г., позволяющее сформировать бюджеты Союза и республик. От руководства республик, краев и областей требовалось отменить ограничения, препятствующие перемещению по территории страны продовольствия, товаров народного потребления, материальных ресурсов для их производства.

К проблеме Союзного договора Съезд народных депутатов возвращается и в постановлении «Об общей концепции нового Союзного Договора и порядке его заключения», принятом 25 декабря 1990 г. Съезд следующим образом сформулировал свой взгляд на эту проблему: 1. Необходимо сохранить старое название, целостность государства, преобразовав его в добровольный равноправный союз суверенных республик — демократическое федеративное государство. Обновленный Союз должен основываться «на волеизъявлении народов и принципах, изложенных в декларациях республик и автономий о государственном суверенитете, призван обеспечивать: равноправие всех граждан страны независимо от их национальности и места проживания; равноправие народов ...их неотъемлемое право на самоопределение и свободное демократическое развитие, территориальную целостность субъектов федерации; гарантии прав национальных меньшинств...». 2. Необходимо продолжать работу над проектом нового Союзного договора в Подготовительном комитете в составе высших должностных лиц членов Федерации — республик и автономных образований, Президента СССР, Председателя Верховного Совета Союза ССР и Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР, который должен приступить к работе в январе 1991 г.

В результате напряженной работы ученых и политиков, представителей центра и республик в Ново-Огареве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и подготовительным комитетом, образованным четвертым Съездом народных депутатов СССР, был опубликован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР.

В процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о месте и роли автономий. Этому была посвящена встреча президента СССР и Председателя Верховного Совета РСФСР с председателями Верховных Советов автономных республик, состоявшаяся 12 мая 1991 г. в Кремле. На ней было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как члены Союза ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что его республика намерена подписать Договор только как член СССР с последующим заключением договора с Россией.

Все это побудило руководство Союза к мысли о необходимости использовать формы и методы, практикуемые международными организациями. В частности, создание специальных органов из представителей государств-участников, рассмотрение и принятие решений при участии всех субъектов. Например, 15 февраля 1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел СССР и союзных республик и их представителей. Участники форума приняли решение о создании Совета министров иностранных дел СССР и союзных республик, который будет представлять собой механизм участия республик в выработке, осуществлении и координации внешнеполитической деятельности СССР, конкретного обсуждения международных проблем, нахождения решений по организационным и иным вопросам. Главная цель создания Совета — взаимодействие для более полного и гармоничного учета интересов Союза и республик во внешнеполитической сфере.

1. Распад СССР и образование СНГ

Уничтожение КПСС как правящей партии лишило политическую систему СССР опоры в лице соответствующих партийных комитетов. Вследствие этого органы Союза были парализованы и не могли нормально исполнять свои обязанности. События 19-20 августа явились последней организованной попыткой противодействия распаду СССР и созданию на его развалинах конфедерации в той или иной форме. Поражение ГКЧП способствовало дальнейшему подъему децентрализаторских сил по всему пространству СССР. Деморализованный первый и последний Президент СССР не мог исполнять свои обязанности гаранта единства и территориальной целостности своего государства. Большинство союзных республик, ранее лишь провозгласивших свой суверенитет, теперь пошло дальше, заявив о независимости и обратившись к мировому сообществу за ее признанием. Они объявили собственность Союза республиканской и перестали принимать участие в материальном содержании органов Союза и в работе органов СССР.

Первыми реально вышли из состава СССР республики Прибалтики, независимость которых была признана постановлением Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г.

В отличие от других союзных республик РСФСР была связана с СССР тем, что органы государственной власти и СССР, и России располагались на одной территории, а центральные — даже в одном городе. После заявления о государственной независимости союзных республик получалось, что реально на территории России продолжали существовать два президента и два парламента. Поэтому российскому руководству СССР мешал гораздо больше, чем любой другой республике. Конечно, такое положение было весьма противоречиво и не могло оставаться неизменным долго.

Последние недели и месяцы существования СССР были отмечены вытеснением органов Союза из всех сфер и заменой их российскими.

Однако разрушению СССР объективно препятствовали вековые экономические связи, объединявшие все республики. Их разрыв означал бы полную остановку всего хозяйства. Поэтому авторы идеи разрушения Союза почли за благо создать Содружество Независимых Государств — СНГ.

Судьба СССР была решена на так называемой Беловежской встрече руководителей трех республик — Белоруссии, России и Украины 8 декабря 1991 г., когда было подписано Соглашение о создании СНГ, предусматривавшее роспуск Союза ССР, прекращение действия его законов и ликвидацию его органов. Соглашение подтолкнуло республики, до сих пор не заявлявшие о своем выходе из СССР, определиться на будущее. На состоявшейся в Ашхабаде встрече глав республик Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, не участвовавших в создании СНГ, было принято решение поддержать минскую инициативу и присоединиться к этому процессу на равноправных условиях. Совет Республик Верховного Совета СССР 18 декабря 1991 г. счел необходимым выступить с Заявлением, в котором поддержал действия республик и оценил их как реальный путь выхода из острейшего политического и экономического кризиса. Поставленные перед фактом, остальные республики СССР были вынуждены присоединиться к процессу роспуска СССР.

Конец СССР был положен на встрече президентов 11 республик Союза, состоявшейся в Алма-Ате 21 декабря 1991 г. В Декларации, подписанной президентами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины, говорилось, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашением между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Декларация констатировала, что с образованием СНГ Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование. Сохранялись только объединенное командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным вооружением. Что касается судьбы Вооруженных Сил, то ее определение было отложено на более поздний срок. Для координации деятельности государств СНГ создавались высшие органы Содружества — Совет глав государств и Совет глав правительств. Ввиду того, что СНГ, не будучи государством, не могло быть и правопреемником государства, правопреемство должны были осуществлять республики, о чем и было записано в Декларации. Однако не все правомочия СССР можно было разделить и не все республики имели надлежащие возможности осуществлять правопреемство СССР в той или иной области. Поэтому Россия — самая мощная из республик — по соглашению с другими членами бывшего Союза взяла на себя правопреемство СССР в той части, которую нельзя или нецелесообразно было делить. В частности, решением Совета глав государств СНГ, подписанным тоже 21 декабря 1991 г., был поддержан переход к России членства СССР в Совете Безопасности ООН со всеми вытекающими отсюда правами и обязательствами, а Соглашением «О совместных мерах в отношении ядерного оружия», заключенным республиками, на территории которых оно располагается, — Беларусью, Казахстаном, Россией и Украиной — право применения ядерного оружия передано Президенту России. В соответствии с этим последним Соглашением, имеющим важнейшее значение, 25 декабря 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев издал один из своих последних Указов «О сложении Президентом СССР полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами СССР и упразднении Совета обороны при Президенте СССР». В этом Указе говорилось, что в связи с уходом в отставку Президента СССР право применения ядерного оружия передается Президенту Российской Федерации. Таким образом, республики согласились с тем, что и политические рычаги воздействия СССР на мировую политику, и право использовать ядерную мощь, т.е. кардинальные вопросы правопреемства, переходят к Российской Федерации.

Вслед за созданием СНГ прекращается деятельность высших органов власти СССР. 26 декабря Совет Республик Верховного Совета СССР принял Декларацию, в которой заявил, что «с созданием Содружества Независимых Государств Союз ССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование». Совет Республик обращается к главам государств СНГ с предложениями: 1) решить вопрос о правопреемстве СССР и его органов государственной власти и управления; 2) создать межпарламентский орган Содружества с тем, чтобы сохранить единое правовое, экономическое, гуманитарное, экологическое пространство на территории стран СНГ; 3) выполнять международные обязательства, принятые СССР; 4) соблюдать права человека в соответствии с международными нормами. Одновременно были освобождены от своих обязанностей народные депутаты СССР и народные депутаты республик, работающие на постоянной основе в Верховном Совете Союза ССР, а также работники секретариата, члены Верховного Суда СССР, судьи Высшего Арбитражного Суда СССР, члены коллегии Прокуратуры Союза ССР и работники этих органов.

Нельзя сказать, что роспуск Советского Союза получил широкое одобрение. Нет, значительная часть общества в России и других республиках бывшего СССР выступала против. Однако поставленные перед фактом упразднения СССР противники этого шага не могли оказать организованного противодействия, так как после августовских событий любые проявления несогласия с политической линией руководства в России и других республиках СССР рассматривались как действия, направленные на подрыв демократических преобразований. Да и действия руководства СССР во главе с Президентом, решившего в конце концов подчиниться воле глав нескольких республик, оставляли ограниченное поле для легитимного противодействия.

Ослабление государственного единства РСФСР. Приход к власти новых политических сил в России происходил под лозунгами борьбы за суверенитет, при поддержке соответствующей политической практики в других республиках Союза. Все это не могло не оказать влияния на внутренние процессы в России, которая сама являлась сложным государством. По-разному воспользовались члены Российской Федерации предложением, сделанным первым Президентом России, «взять суверенитета столько, сколько кто сможет». Разумеется, дело не в отдельном высказывании, но в последовательной политической линии. Находясь в оппозиции к Союзу, а затем придя к власти, новые политические силы России твердо не заявили о ее территориальной целостности как краеугольном камне своей политики. Государственное единство России не могло оставаться стабильным в условиях происходивших событий. Воспользовавшись тем, что федеральные власти были заняты дележом наследства Союза ССР, в отдельных республиках России сепаратистские силы не только заявили о независимости, но и предприняли конкретные шаги к ее достижению. Дальше других к пропасти подошла Чечня, где был установлен террористический криминальный политический режим. Сложно складывались отношения с Республикой Татарстан. Обе эти республики Российской Федерации отказались подписать Федеративный договор и, как многие другие (например Саха — Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федеральный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования из центра.

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством республик России Федеративный договор явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что члены Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть — от нейтралистских тенденций, стремления к диктату. Республики признавались собственниками своей земли, недр, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и республиканскими.

В ноябре 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рамках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: «Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». На Конституционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Татарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе Конституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра с национально-государственными образованиями, но не с краями и областями. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях все это оставалось федеральной собственностью. Суверенизация российских республик привела к тому, что и административно-территориальные единицы захотели получить такие же права. Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в пределах компетенции, создание нормативного акта, устанавливающего их статус как субъекта Федерации.

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим форму государственного единства. Происходящее требовало поисков другого подхода. Эти вопросы и были решены с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.