Правовое регулирование финансирования в сфере культуры

Для финансирования сферы культуры очень важна законодательная база, так как она во многом определяет направления финансовой политики государства.

Здесь надо принимать во внимание, прежде всего, общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, разграничение налоговых и других доходов между уровнями бюджетной системы, установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг. Помимо общих принципов организации и функционирования бюджетной системы большое влияние на финансирование сферы культуры оказывают конкретные решения, уже принятые государством в данной сфере. Эти решения предусматривают:

- государственные гарантии доступности получения полноценных культурных услуг;

- адресность бюджетного финансирования;

- достижение современного качества культуры;

- формирование эффективных нормативных правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов в сферу культуры;

- повышение социального статуса и профессионализма работни­ков культуры, усиление их государственной и общественной поддержки [52,С.59].

Эффективность расходов бюджетов зависит от правильности вы­бранных приоритетов финансовой деятельности, установленных зако­нодательством. Основными правовыми актами, определяющими сего­дня расходные обязательства федерального правительства в области культуры, являются: Конституция Российской Федерации, Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и др. В программных документах развития сферы культуры подчеркивает­ся, с одной стороны, приоритетная роль государства, с другой — необ­ходимость эффективного использования внутренних ресурсов сферы культуры.

Большое значение имеют также формы и методы предоставления бюджетных средств учреждениям культуры, то есть действующий сегодня механизм бюджетного финансирования с точки зрения его способности решать задачи как культурной, так и финансовой политики.            

В настоящее время согласно действующему бюджетному законода­тельству в сфере культуры принято прямое финансирование учреждений культуры федерального подчинения, если иной порядок не предусмотрен типовыми положениями об учреждениях. При этом на законодательном уровне должны устанавливаться:

- порядок финансирования учреждений культуры;

- обязательные на территории РФ минимальные размеры ставок заработной платы и должностных окладов работников культуры и работников государственных органов управления культуры;

- льготы различным категориям работников государ­ственных и муниципальных учреждений культуры, а также виды и нормы материального обеспечения работников культуры;

- налоговые льготы, стимулирующие развитие культуры;

- разработка и реализация федеральных и международных программ развития сферы культуры с учетом социально-экономических и других условий и особенностей [73, С.40].

Федеральные ассигнования на культуру основываются на уста­вных законодательством нормативах.

Недостаточное финансирование отрицательно влияет на потенциал всей сферы культуры. Это одна из причин оттока наиболее ква­лифицированных кадров из сферы культуры, а также старения профессионального состава: у 64% работников культуры стаж работы превы­шает 25 лет, около 1/4 перешагнули пенсионный возраст.

Имеются и другие следствия недостаточных расходов на культуру: здания культуры находятся в неудовлетворительном состоянии; обору­дование изношено на 70—75%; более 36% учреждений культуры требует капитального ремонта. Наряду с этим имеет место тенденция перехода наиболее талантливой молодежи в другие отрасли производства.

Существенное недофинансирование сферы культуры во многом объясняется следующими факторами.

Во-первых, сохранение до сих пор административного принципа финансирования сферы культуры по всей вертикали бюджетов, при кото­ром вышестоящие финансовые органы доводят до нижестоящих ли­миты финансирования, не считаясь с их потребностями, а исходя из затрат прошлых лет. Общеизвестно, что в схеме планирования средств «по факту» изначально заложен механизм недофинансирования сферы культуры. Недостаточно учитывается также рост цен, существенно по­вышающий потребность в финансировании.

Во-вторых, при разграничении бюджетов по трем уровням прямое и непосредственное воздействие государства на объем и структуру бюджетных ассигнований ограничено. Так, например, сегодня на фе­деральном уровне за государством сохраняются только следующие полномочия по организации оплаты труда в сфере культуры:

• установление минимальной заработной платы;

• регулирование оплаты труда относительно других бюджетных отраслей;

• территориальное и налоговое регулирование заработной платы.

В третьих, для эффективного оперативного управления финансовыми ресурсами учреждению культуры необходимы гарантии именного их получения в полном объеме. Такие гарантии, призваны в частности, обеспечить современные методы планирования потребности в бюджетных ассигнованиях.

Следует учитывать, что, если какая-либо норма устанавливается федеральным законодательством, это не означает, что она должна быть и профинансирована исключительно на федеральном уровне. Согласно ст. 135 Бюджетного кодекса РФ такая норма может финансироваться из консолидированного бюджета, т.е. бюджетов всех уровней. То есть федеральный норматив финансирования, закрепляющий конституционные гарантии бесплатности определенных сфер культуры, может быть реализован и через федеральный и через региональные бюджеты, а само учреждение культуры может оставаться на уровне, наиболее приближенным к потребностям граждан [61, С.44].

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено нормативное финансирование в качестве инструмента финансового регулирования в виде территориально обусловленной цены той или иной культурной услуги. С другой стороны, Законодательство предусматривает финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую ценность деятельности учреждений. То есть в норматив должны включаться общесистемные показатели (минимально допустимый уровень государственной поддержки, качество услуги и др.). Эти нормативы представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на обеспечиваемую единицу (единицу нормирования) [25, С.75].

На практике нормативы рассчитываются на основе фактически произведенных расходов и, по существу, отражают величину средних расходов, сложившихся на территории за определенный период. Его отсутствие сегодня в качестве правовой нормы, объясняется, конечно же, не особой сложностью расчета необходимых учреждению финансовых ресурсов, а наличием объективного противоречия между реальной потребностью учреждений культуры в средствах и имеющимися «возможностями» бюджета. Это подтверждается тем, что на протяжении последних лет в практике финансового обеспечения сферы культуры не действует механизм компенсации государ­ством недофинансирования учреждений [77, С.30].

Основы нового механизма финансирования сферы культуры должны быть разработаны в Федеральной программе развития культуры.

Таким образом, при нынешнем недостаточном финансировании у российской сферы культуры есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. Они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования сферы культуры, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.