Совершенствование механизма финансирования учреждений культуры Российской Федерации

Необходимость улучшения модели финансирования сферы культуры обусловлена тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности  расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых культурных услуг и объемами их финансирования. Для решения данной проблемы  предлагается реорганизация бюджетных учреждений в новую органи­зационно-правовую форму — государственные некоммерческие организации. Новая организационно-правовая форма должна отличаться от статуса государственных (муниципальных) учреждений по следующим позициям:

1) отсутствием бюджетного финансирования на основе сметы доходов и расходов;

2) отсутствием ограничений или менее жесткими ограничениям на предпринимательскую деятельность и правом самостоятельно распоряжаться доходами от нее;

3) отсутствием субсидиарной ответственности государства по обязательствам такой организации [63, С.18].   

Главные из перечисленных выше отличий — отсутствие бюджетного финансирования на основе сметы доходов и расходов. При этом предлагаются два альтернативных способа государственного финансирования социальных услуг: нормативное сметное финансирование «по результату» и государственный социальный заказ.

В целом предлагаемая система финансирования, по мнению ее авторов, значительно более прозрачна и потому позволяет исключить расходы бюджета на содержание бюджетных учреждений, которые существуют за счет предпринимательской деятельности, а бесплатных услуг не предоставляют вообще или предоставляют их в минимальном объеме.

Наряду с нормативным целевым финансированием в качестве альтернативы поступления бюджетных ассигнований по смете доходов и расходов реформаторы предлагают использовать государственный социальный заказ. Под ним подразумевают заключаемые на конкурсной основе договоры между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать культурные услуги. Сегодня социальный заказ как договорная система размещения государственного заказа на поставку социальных услуг на практике в России почти не применяется.

При подготовке учреждениями и организациями заявок на право получения государственного и муниципального заказа в области культуры важно выделить вид деятельности, самостоятельно сформулировать и оценить соответствие проводимого мероприятия установленным приоритетам и критериям финансирования.

В последние годы в экономическую и организационно-творческую жизнь органов управления культуры внедряется принцип применения так называемого социально-творческого заказа. При этом способе финансирования для всех субъектов культурной деятельности создаются равные возможности на получение бюджетных средств. Процедура перечисления средств подобна процедуре финансирования программ. Однако отличительной особенностью при заключении договоров на реализацию социально-творческого заказа является то, что он разбивается на две части. Основная часть фиксируется и не может меняться ни органом управления культурой, ни исполнителем. Конъюнктурная же часть не фиксируется, так как представляет собой достаточно широкий набор мероприятий и культурных услуг. Договор предусматривает определенные допуски для замены одних мероприятий на другие, адекватные по форме или по содержанию. Разрешается вносить изменения по срокам выполнения заказа в случае изменения ресурсных условий.

В отношении расходов, связанных с укреплением и развитием материально-технической базы объектов культуры, действует особый порядок финансирования. Основу его составляют конкурсы, процедура проведения которых регулируется Бюджетным кодексом РФ [27, С.103].

Важной чертой механизма финансирования стало объединение средств, поступающих из различных источников, включая бюджет, в единый доход учреждения и использование этого дохода независимо от источника финансирования. Причем средства, поступающие из других источников, не уменьшают величину бюджетных ассигнований. Тем самым был закреплен принцип, согласно которому бюджетные ассигнования учреждениям культуры - не просто расходы государства, а особый вид доходов учреждений, обусловленный социальной значимостью их деятельности.

Многие учреждения культуры, особенно обладающие материально-технической базой, расширили круг услуг, предоставляемых за плату, стали проводить более гибкую ценовую политику. В результате доля собственных средств в общих доходах достигла в среднем 25%.

Вместе с тем хотелось бы отметить, что дополнительные доходы во многих случаях были получены, во-первых, за счет замены бесплатных услуг платными, что привело к значительному сокращению кружков, уменьшению культурно-массовых мероприятий для сельских жителей, во-вторых, за счет непрофильных видов деятельности.

Организации культуры широко пользуются своим правом самостоятельно устанавливать цены. Однако очень часто их ценовая политика направлена главным образом на укрепление собственного финансового положения. Резкое увеличение цен на услуги культуры, даже с учетом инфляции, оказывает негативное влияние на доступность культурных услуг для широких слоев населения.

Одним из важных альтернативных источников финансирования культуры являются средства меценатов и спонсоров.

Сегодня расходы спонсоров на поддержку культуры могут быть учтены лишь в затратах на рекламу. Установленные нормативы для исчисления предельных размеров таких расходов не обеспечивают развитие спонсора и не позволяют потенциальным инвесторам активно использовать свои средства для поддержки культуры и формирования своего имиджа.

Одними из дополнительных источников привлечения средств в культуру могут служить разгосударствление и приватизация ряда объектов культуры.

При соблюдении определенных условий приватизация может принести культуре значительную пользу, так как, во-первых, в эту сферу поступят дополнительные ресурсы и, во-вторых, государство сможет высвободить собственные средства и направить их на содержание организаций культуры [37, С.43].

Следующим шагом в рационализации управления финансированием государственного сектора экономики по мнению Министерства финансов  РФ может быть внедрение новых инструментов бюджетирования:

- порядка выделения бюджетных средств, ориентированного на деятельности учреждения (т.е. задавать результат, а под него выделять ресурсы, или распределять государственные заказы на  подготовку кадров на основе конкурсных процедур);

- организации бюджетной классификаций расходов по программному принципу в соответствии с целями и задачами социально-экономической политики, т.е. в нашем случае — государственной стратегии развития сферы культуры;

-  введения среднесрочного бюджетного планирования.

В связи с этим Министерством финансов РФ поставлена задача по созданию такой системы бюджетного учета и отчетности, которая смо­жет не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования в целом при заверше­нии программы.

Предполагается установить основным финансовым показателем результативности использования государственных средств чистую стоимость активов как разницу между активами и обязательствами. А основными факторами формирующими данный результат — теку­щие доходы и текущие расходы. При этом в качестве одной из ключе­вых задач реформирования бюджетного учета определен переход с кассового метода учета государственных операций на метод начислений.

По методу начисления признание операций осуществляется в момент возникновения либо изменения экономической стоимости акти­ва или обязательства. В отличие от кассового метода, при котором опе­рации признаются в момент получения или выплаты денежных средств. Согласно методу начисления доходы определяются как опера­ции, увеличивающие чистую стоимость активов, а расходы - как операции ее уменьшающие.

По мнению специалистов, подобный подход в сочетании с действующей Бюджетной классификацией Российской Федерации позво­лит составлять отчетность как по действующему бюджетному законо­дательству (об исполнении бюджета), так и отчеты о финансовом результате и движении денежных средств в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности. Кроме того, зарубеж­ная практика подтверждает, что внедрение учета затрат по методу начисления позволяет получить более полное представление о реальных затратах.

Наряду с изменениями бюджетных методов финансирования сферы культуры, в качестве фактора существенной финансовой поддержки учреждений культуры в программных документах реформирования бюджетной сферы предлагается использовать формирование такого инвестиционного климата, который позволяет:

- осуществить переход к конкурентным и контрактным механизмам финансирования;

- создать условия для привлечения дополнительных средств в учреждения культуры;

- расширить сферу дополнительных платных культурных услуг в качестве внутреннего ресурса финансирования и стимулирования инновационных программ [54, С.84].

 Практика и теория финансово-экономической деятельности выде­ляют три основных направления инвестирования финансовых ресурсов. С учетом специфики культуры их можно представить следующим образом: первое направление — компьютеризация, второе - техническое переоснащение культурного процесса, третье — инвестирование инновационного потенциала культурной деятельности.

Данный подход предполагает, с одной стороны, упорядочение, рационализацию и адресность использования бюджетных средств, с другой - привлечение дополнительных инвестиций. Однако в условиях хронического недофинансирования сферы культуры приоритетным направлением инвестирования финансовых ресурсов являются поддержка и стимулирование инновационного потенциала учреждения культуры.

В практике финансово-хозяйственной деятельности все финансовые ресурсы учреждения культуры группируются следующим образом: налоговые и неналоговые доходы — на лицевых счетах орга­нов федерального казначейства; целевые средства — на счетах учреждений и уполномоченных банках.

В результате возник механизм переориентации основной части внебюджетных средств на покрытие недофинансируемых бюджетом расходов. Он успешно реализуется через новации бюджетного и налогового законодательства, так как с переходом на обслуживание в казначейство учреждений культуры, вышестоящие органы управления культуры вправе реально распоряжаться внебюджетными поступлениями в качестве неналоговых доходов бюджета. Таким образом, они заинтересованы в их увеличении и поэтому всеми возможными способами будут «стимулировать» подведомственные учреждения развивать платные образовательные услуги, одновременно расширяя свои функции по распоряжению этими средствами. Рассмотрим природу и характер внебюджетных источников финансовых ресурсов сферы культуры.

Последние делятся на два наиболее существенных потока: средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и целевые средства. К первым согласно действующему сегодня законодательству относятся: дополнительные платные услуги и доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (аренда). Ко вторым - средства, поступающие учреждениям от оказания услуг по их основной деятельности, не относящиеся к доходам от предпринимательской деятельности, (например, средства от государственных внебюджетных фондов) и безвозмездные поступле­ния в виде дарения и пожертвования.

Новацией Бюджетного кодекса РФ является позиция, согласно которой так называемые средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности закрепляются в составе соответствующего бюджета в качестве неналогового дохода, т.е. в качестве до­полнительного бюджетного источника финансирования расходов уч­реждения. Согласно ст. 232 БК РФ доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской дея­тельности, направляются на финансирование расходов данных учреж­дений, т.е. в том числе и на покрытие бюджетного недофинансирова­ния. При этом возмещение из бюджета расходов, произведенных за счет средств от предпринимательской деятельности, бюджетным зако­нодательством РФ не предусматривается.

Ранее, до разработки Кодекса, средства, получаемые учреждениями культуры от оказания дополнительных платных культурных услуг, которые составляют основную долю в так называемых средствах от предприни­мательской и иной приносящей доход деятельности, именовались вне­бюджетными средствами и действительно таковыми являлись, так как учитывались на основе отдельной сметы доходов и расходов по специ­альным средствам, не включались в состав доходов соответствующего бюджета и распределялись на основе внутренних локальных актов.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ учрежде­ния культуры не только обязаны составлять и представлять в орга­ны Федерального казначейства сметы доходов и расходов по «пред­принимательской деятельности», но и открывать в органах Федераль­ного казначейства лицевые счета для учета внебюджетных средств. Данное положение закреплено приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. № 46н (новая редакция от 23 июля 2002 г. № 70) «О порядке от­крытия и ведения территориальными органами Федерального казна­чейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета опера­ций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

Согласно приказу Минфина России от 15 июня 2000 г. № 54 все учреждения культуры, получающие средства от предпринима­тельской деятельности, целевые средства и безвозмездные поступления, составляют «Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам», на основании которых органами Федерального казначейства составляется сводный отчет о движении внебюджетных средств [39, С.228].

Несмотря на то, что государственные учреждения культуры в настоящее время вынуждены функционировать в «полурыночном режиме», так как большая часть их доходов обеспечивается за счет так называемой предпринимательской деятельности, ужесточаются требования к использованию ими внебюджетных средств. Например, Минфином России в 2002 г. уточнен перечень причин, по которым орган Федерального казначейства имеет право отказать в приеме платежного поручения и оформлении чека на получение наличных денег за счет внебюджетной деятельности [41 , С.127].

Попытки учреждений культуры сохранить за собой право самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами пока не имеют успеха. В итоге создан механизм дестимулирования расширения ресурсной базы учреждений культуры за счет собственных источников. Трудовые коллективы учреждений культуры не заинтересованы пополнять неналоговые доходы бюджета, направляемые на покрытие недофинансирования бюджетными средствами, за счет интенсификации своей деятельности без гарантий адекватной ее оплаты.

Однако если вложения в развитие культуры осуществлять в форме грантов и иных целевых поступлений, то они, минуя органы казначейства, непосредственно попадают на расчетные счета учреждений культуры. В этом случае учреждения заинтересованы в привлечении инвесторов.

Особенности процесса определяют сложность формализации стоимости инновационного обучения, а значит, обоснованность выгодности его инвестирования. С этих позиций целесообразно разграничить источники финансирования и создать соответствующие стимулирующие механизмы для исполнительных органов власти, работодателей и населения в инвестировании тех или иных направлений деятельности учреждения культуры.

Для этого все источники денежных поступлений можно разделить на три группы:

1) гарантированные (средства бюджетов всех уровней и учредителей);

2) источники собственных средств;

3) привлеченные средства (финансовые поступления от заказчиков, спонсоров, партнеров).

Гарантированные источники финансовых поступлений предна­значены для формирования инновационных потенциалов самих учре­ждений культуры. Две другие группы можно использовать для развития профессионализма кадрового потенциала, совершенствования технологий и качества обучения.

Гарантированность бюджетных ассигнований, прежде всего, обес­печивается на законодательном уровне. В связи с этим очевидна необ­ходимость задействовать финансово-экономические механизмы, реа­лизующие приоритетное ресурсное обеспечение сферы культуры в соответствии со всеми действующими сегодня законодательными нор­мативными актами и направить в культуру не менее 10% ВВП. При этом важно поднять социальный статус работников культуры и осу­ществить государственную поддержку инновационной составляющей культурной деятельности.

Вместе с тем возможно, принципиально не увеличивая финансиро­вание и ресурсное обеспечение сферы культуры, изменить государственные стандарты, гарантирующие качество программ, в сторо­ну уменьшения их трудо- и материалоемкости, с одной стороны, за счет введения ин­новационных технологий, с другой — подключения инноваци­онного потенциала. Таким образом, с одной стороны, реально снизить стоимость услуг в условиях «недостаточно­сти» бюджетных средств, с другой — обеспечить благоприятный инвести­ционный климат в сфере культуры. В этих целях предлагается создать условия для рыночного функционирования учреждений культуры с четкими и понятными правами и обязанностями в части инвестирования и функционирования и развития деятельности.

Однако на практике происходит автоматический перенос рыноч­ных отношения в сферу культуры с целью сокращения госу­дарственных ассигнований в культуре, но не за счет покрытия из­держек на «услуги» работодателями, а за счет непо­средственных «потребителей» — населения.

При этом игнорируется тот факт, что потенциальные возможности населения в качестве инвестора культуры ограничены уровнем его платежеспособности [63, С.19].

Таким образом, в целом, очевидно, для формирования благоприятного инвестиционного климата в сфере культуры необходимо не только реформирование модели ее финансирования, но и введение системы льгот и санкций на уровне налоговой кредитной и финансовой политики государства.