Этапы проведения модульного занятия

1. Экологические права: понятие и виды (рекомендуемые методические приемы – лекция).

Из Конституции России и экологического законодательства вытекает ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных прав гражданами России позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду. Все нижеприведенные правомочия граждан могут быть классифицированы на две большие группы по критерию способа защиты - самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу войдут правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую группу — обращения в органы государственной власти и с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д. В их числе следует выделить:

Во-первых, право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в облас­ти охраны окружающей среды. Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в Гражданском кодексе РФ и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82 «Об общественных объединениях». Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.

Во-вторых, граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды. Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции России гражданам возможность собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей.

Более практически востребованной формой защиты гражданами своих экологических прав в настоящий момент является их участие в проведении референдумов по экологическим вопросам. Согласно п.3 ст. 3 Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также п.2 ст. 32 Конституции России. Референдумы могут быть трех уровней - федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.

Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения (ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.). Одним из таких вопросов государственного значения вполне могут выступать вопросы охраны окружающей среды.

Из получивших наибольший общественный резонанс таких попыток следует отметить проходивший в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза в Россию отработан­ных ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоро­нения и переработки на территории России (в первом чтении Государственной Думой РФ в декабре 2000 г. был принят закон, допускавший такую возможность). Однако данная инициатива общественности не была реализована, несмотря на сильный общественный резонанс.

Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов — общественных экологических организаций и граждан — результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен ре­ферендум по вопросу строительства второй атомной станции. Отрицатель­ный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный Суд РФ, который согласился с доводами Минатома о необходимости строительства этой станции. Как отмечалось в научной литературе, такая позиция Верховного Суда РФ противоречит конституционному принципу осуществления народом власти непосредственно как носителем суверенитета и единственным источником власти.^[3]

Опыт показывает, что большинство региональных и местных референдумов проводится по вопросам атомной энергетики (строительство АЭС и т.д.). Более редкими являются случаи проведения референдума по охране особо ценных территорий, отдельным вопросам природопользования и т.д. При этом следует иметь в виду, что федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении РФ (ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Однако вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.^[4]

В-третьих, п.2 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. закрепляет право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды.

Согласно ст.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», под «информацией» следует понимать сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; соответственно «информационная система» - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках практически всех отраслей российского права. Так, Конституция России (ч.2 ст. 24) предусматривает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе в сфере экологии).

Под экологической информацией следует понимать любую информацию о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды.^[5]

Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды компетентные органы получают посредством проведения мониторинга (то есть системы мероприятий по наблюдению за качественным состоянием окружающей среды). Однако, если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного или иного некоммерческого экологического объединения соответствующую информацию обязан предоставить руководитель такого юридического лица.

Между тем, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, равно как и наличие утверждаемых Правительством РФ положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окру-жающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них является отсутствие механизма реализации данного права. Это означает, что подзаконными актами не установлен порядок предоставления информации — какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание в мае 2002 г. в МПР России (в том числе в территориальных структурах) общественной приемной, в числе задач которой выделяется обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере деятельности МПР России, а также организация личного приема граждан руководством МПР России. В результате, например, в 2002 г. в общественную приемную Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Волгоградской области поступило 250 жалоб и обращений граждан, в том числе устных и по «горячей линии», из них письменных — 8. Наибольшее количество жалоб пришлось на качество атмосферного воздуха (40%), несанкционированное размещение отходов (30%), состояние зеленых насаждений (10%), состояние недр (4%) и около 15% обращений были признаны не относящимися к компетенции данного органа.

Увеличивается роль и значение муниципальных природоохранных органов. Например, Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации города Волгограда в октябре 2003 г. привел данные, из которых следует, что 13 % поступивших жалоб на состояние окружающей среды подали жители Тракторозаводского района города Волгограда, большей частью по поводу загрязнения воздуха, вызванного промышленными выбросами ОАО «Волгоградский алюминий».^[6]

Однако по-прежнему затруднительно привлечение к ответственности должностных лиц за не предоставление экологической информации, несмотря даже на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, йодных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация. В первом случае федеральными законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Во втором случае недостоверной информацией могут считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером последнего была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой, равно как и о размере данной крупнейшей экологической катастрофы XX века российские граждане узнали с большим опозданием. До этого должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, то есть предоставляли недостоверную экологическую информацию.

Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для грамотного формулирования вопроса к соответствующим должностным лицам. Соответственно, «полнота» или «неполнота» ответа должностных лиц на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма, поскольку нормативными актами критерии «полноты» экологической информации не определены.

Представляется, что одним из способов реализации права граждан на экологическую информацию может быть более широкое распространение Государственного доклада о состоянии окружающей среды (далее - Доклад). Такой Доклад издается на уровне Российской Федерации и субъектов РФ. В нем отражаются реальные факты состояния окружающей среды, однако он не был (и вряд ли будет) доступным для широкого ознакомления. Например, федеральный доклад публикуется в газете «Зеленый мир», число читателей которой невелико, а Государственный доклад о состоянии окружающей среды субъекта РФ не публикуется в СМИ и не поступает в открытую продажу.

Наконец, необходимо подчеркнуть, что информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые составляют государственную тайну (см. ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».

2. Раздача выдержек из нормативно-правовых актов, закрепляющих экологические права граждан (систематизация законодательства по теме «Экологические права граждан и их объединений»).