КОМПЕНСАЦИЯ ЗА НОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ

Морин Валенте, Клейтон Карлайсл.

ФИНАНСИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ

ГОРОДСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

ЗА СЧЕТ ЗАСТРОЙЩИКОВ В США

 

Вашингтон , 1988.

¹ 16

Москва 1996

Перевод статьи выполнен по инициативе

RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы

в рамках проекта

«Муниципальные финансы и управление».

 

 

Финансирование осуществлено

Агентством международного развития США

по контракту с

Research Triangle Institute,

штат Северная Каролина, 27709, США

Maureen G. Valente, Clayton Carlisle.

 

“Developer financing: Impact fees

And negotiated exactions”,

Washington D.C.: ICMA Management Information Service Report,

 

 

April 1988

 

 

Финансирование развития городской инфраструктуры представляет большую проблему во многих городах, но особенно остро она стоит в растущих городах, которым приходится расходовать большие средства на строительство муниципальной инфраструктуры для обслуживания новостроек. В США в последнее время все большее распространение получают компенсационные платежи или договорные сборы, которыми местные власти облагают застройщиков, и поступления от которых идут на финансирование расширения или улучшения инфраструктуры для обслуживания новостроек.

 

Автор перевода: Николаенко Е.И.

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Главная причина, по которой местные власти все чаще перекладывают издержки развития городской инфраструктуры на частных застройщиков, заключается в том, что традиционные источники финансирования - доходы местного бюджета, выпуск генеральных облигаций, погашаемых за счет местных налогов, субвенции из федерального и штатного бюджетов - стали значительно более ограниченными, чем в предыдущие десятилетия. В Калифорнии, Нью-Джерси и Масачусетсе установлен лимит на сумму доходов, которая может быть собрана в виде налогов, но и в тех штатах, где таких ограничений не существует, население не торопится одобрять новые выпуски облигаций, которые будут погашаться за счет увеличения налогов. Значительно сократились и строительные субвенции из федерального и штатного бюджетов, причем сокращение федеральных субвенций особенно сильно подорвало способность местных властей финансировать строительство новых объектов инфраструктуры - ведь было время, когда из федерального бюджета оплачивалось до 75% стоимости строительства муниципальных очистных сооружений. [i]

По вопросу о том, кто должен платить за строительство инфраструктуры, необходимой для обслуживания новостроек, существуют разные мнения. Многие представители местных властей и жители считают, что стоимость увеличения мощности электростанций, расширения водопроводной сети и пр., если необходимость в подобном расширении возникла в связи с новым строительством, должна оплачиваться в первую очередь за счет новоселов, а не за счет всего населения города. Противники же такой точки зрения считают, что заставить новоселов платить за развитие инфраструктуры - значит подвергнуть их двойному налогообложению, ведь новоселы будут оплачивать стоимость инженерной инфраструктуры, и платить налог на недвижимость, который идет на финансирование общегородской инфраструктуры и услуг, тогда как право пользоваться благами, оплаченными всем населением города, должны иметь все жители.

Решить, на чьей стороне правда в этом споре, очень трудно. С одной стороны, по общему мнению, которое подтверждается также результатами многих исследований, обслуживание нового строительства обходится местному бюджету дороже, чем тот прирост налоговых поступлений, которое эти новостройки приносят, особенно в тех юрисдикциях, где существуют лимиты на объем налогов. Если это действительно так, то те налогоплательщики, которые живут в старой части города, будут фактически субсидировать новое строительство, если не вводить новых сборов и налогов, за счет которых эта разница будет покрываться.[ii]Кроме того, прежние жители могли платить налог на недвижимость еще до того, как были введены ограничения на размер налогообложения, и следовательно, они платили более высокие налоги, чем придется платить новым жителям. С другой стороны, в той мере, в какой строительство новых школ, канализационных коллекторов, дорог и т.д. осуществлялось за счет федерального и штатного бюджетов - а в прошлые годы эта доля была весьма существенной - стоимость этих сооружений для существующей застройки не покрывалась местными налогами. Другая трудность заключается в том, что новым поселенцам, возможно, так и так не придется самим платить компенсационные платежи из своего кармана - вполне возможно, что эти платежи будут производиться за счет других, например, владельцев земли (об этом мы еще будем говорить). Местное правительство, которое заинтересовано в привлечении денег застройщиков, должно тщательно взвесить все эти соображения с учетом местной специфики.

Изменения в приоритетах местных властей также способствовали тому, что идея финансирования расширения инфраструктуры за счет застройщиков получала все большее распространение. Сегодня многие города стараются контролировать рост численности населения, придают большое значение защите окружающей среды, вопросам справедливого распределения социальных издержек и издержек на подготовку участков к новой застройке. Такие города стараются минимизировать отрицательные эффекты нового строительства, а один из возможных путей для этого - это идентифицировать все издержки, связанные с новым строительством, и потребовать, чтобы эти издержки оплачивали застройщики.

В некоторых городах финансирование развития инфраструктуры за счет застройщиков приводит к совершенствованию планирования строительства. Чтобы правильно спланировать сроки строительства инфраструктурных объектов и синхронизировать их ввод в строй с заселением новых микрорайонов, местным властям приходится тщательно отслеживать ход строительства на всей территории города. Требуя, чтобы объекты инфраструктуры, необходимые для обслуживания новостроек, строились или оплачивались одновременно со строительством новых жилых массивов, город избегает перегрузок инфраструктурных объектов, которые возникают тогда, когда разрешения на строительство выдаются без учета мощности имеющейся инфраструктуры.

Наконец, в некоторых городах финансирование развития инфраструктуры за счет застройщика используется для того, чтобы сохранить или создать определенную атмосферу - атмосферу патриархальной деревни или шикарного приморского курорта. В подобных случаях компенсационный сбор или договорная плата, взимаемая с застройщиков, дает местным властям возможность сохранить эксклюзивность поселения.

Таковы основные причины, по которым местные власти все чаще требуют от застройщиков компенсации издержек, возникающих в связи с новым строительством. Компенсация может осуществляться в разных формах, но в настоящем обзоре мы будет рассматривать только те из них, которые предполагают, что застройщик расплачивается деньгами.

 

КОМПЕНСАЦИЯ ЗА НОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

 

Компенсация за новое строительство - это широкое понятие, которое охватывает весь спектр действий, выполнения которых местные власти могут потребовать от частных застройщиков. Компенсация может осуществляться в форме землеотводов, платежей, заменяющих землеотводы, в форме строительства объектов инфраструктуры самим застройщиком, в форме оплаты расходов на содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, покупки застройщиком недвижимости с последующей передачей прав собственности на эту недвижимость юрисдикции и в других формах, но в настоящем обзоре мы рассмотрим только два механизма компенсации, которые чаще других используются в качестве источника финансирования строительства “внешней” инфраструктуры для новостроек, а именно - компенсационные платежи и договорные сборы. Следует отметить, что эти термины являются не вполне устоявшимися, поэтому мы начнем с определений и обсуждения их отличительных черт.

В самом общем смысле термин “сборы” означает любое требование, предъявляемое со стороны местных властей к застройщику, выполнение которого является условием выдачи ему разрешения на строительство, и которое направлено на развитие инженерной или социальной инфраструктуры. В настоящей работе, однако, мы будем различать “договорные сборы” и “компенсационные платежи”. Под “договорными сборами” мы будем понимать такие сборы на расширение инфраструктуры, размер которых устанавливается в ходе переговоров между местными властями и застройщиком и для разных застройщиков может быть разным. Размер договорных сборов оговаривается еще до выдачи разрешений на строительство - обычно на этапе утверждения строительно-архитектурной документации и специальных разрешений по проектам.

Под компенсационными платежами мы будем понимать платежи, размер которых определяется по установленной тарифной сетке или по официально утвержденной формуле. Они взимаются только с проектов новой застройки и являются обязательным условием для получения разрешения на строительство. Поступления от этих платежей идут на финансирование инфраструктуры, необходимой для обслуживания планируемой новостройки. Взимаются компенсационные платежи по-объектно (с квартиры, дома, площади промышленных объектов и т.д.) и рассчитываются таким образом, чтобы покрывать долю издержек на развитие инфраструктуры, приходящуюся на конкретный объект.

Сборы и компенсационные платежи следует отличать от компенсационных налогов. Компенсационные налоги в настоящее время используются только в Калифорнии и Аризоне, где ими облагаются проекты нового строительства. Разница между компенсационными платежами и компенсационными налогами заключается в том, что компенсационный налог является результатом осуществления налоговых полномочий местных властей, и его размер, вообще говоря, никак не связан со стоимостью объектов инфраструктуры, необходимой для обслуживания новостройки, а поступления от этих налогов вовсе не обязательно расходуются на строительство инфраструктурных объектов для того жилого массива и той новостройки, с которой они были собраны. Что же касается компенсационных платежей, то они вытекают из административных полномочий местных властей и всегда тесно привязаны к фактической потребности новостроек в объектах инженерной и социальной инфраструктуры.

Компенсационные выплаты, компенсационные налоги и договорные сборы - это последний этап в эволюции финансирования инфраструктуры за счет застройщиков. В ходе строительного бума, последовавшего после второй мировой войны, остро встал вопрос о том, как планировать, финансировать и осуществлять строительство объектов инфраструктуры. Местные власти стали требовать, чтобы застройщики выделяли специальные участки для строительства школ и мест отдыха. Разрабатывались различные формулы для определения размера этих участков в зависимости от размеров возводимого жилого массива, т.е. плата взималась участком земли такого размера, чтобы на нем можно было разместить объект или объекты инфраструктуры, необходимые для обслуживания всего населения возводимого массива. Однако когда эти формулы применялись к новостройкам, возводимым на малых площадях, рассчитанные по ним землеотводы оказывались недостаточными для возведения школ или детских площадок, и в подобных случаях застройщикам разрешалось вносить плату деньгами, а не землей. Подобные платежи, полученные от нескольких мелких застройщиков, затем складывались, и на полученную сумму приобретался участок земли для строительства школы или сквера.

У обязательного землеотвода было, однако, два существенных недостатка. Во-первых, его нельзя было использовать для строительства объектов внешней инфраструктуры, расположенных вне границ строительного участка. Впрочем, плата денежного эквивалента стоимости земли отчасти позволяла преодолеть это ограничение. Во-вторых, за счет землеотводов или денежного эквивалента земли город получал только участок под строительство, но не те средства, на которые это строительство будет вестись. Для преодоления этих недостатков во многих городах и были введены компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы.

Компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы это сравнительно новые формы финансирования развития инфраструктуры, но в последнее время они все чаще закрепляются в правовых нормах, регулирующих новое строительство, и используются в процессе капитального строительства. В США было проведено три национальных обследования, показавших, что такая тенденция наблюдается во многих штатах. По числу муниципалитетов, установивших подобные сборы, первое место занимает Калифорния, затем идут Флорида, Вашингтон, Орегон, Колорадо и Техас.[iii] Проведенное Международной ассоциацией городских руководителей (ICMA) в 1986 г. обследование показало, что муниципалитеты используют договорные сборы или компенсационные платежи для финансирования строительства в 36 штатах из 50.[iv]Во многих городах и поселках размер компенсационных платежей достигает нескольких тысяч долларов за каждую единицу жилья.

Эти обследования также показали, что чаще всего компенсационные платежи вводятся на строительство канализации, водопровода, дорог и парков, несколько реже - на строительство полицейских участков, пожарных служб, жилья для семей с низкими доходами и предприятий по переработке твердых отходов. Впрочем, судя по собранным данным, многие муниципалитеты (41.2% от общего числа обследованных) до сих пор не требуют от застройщиков никакой компенсации за инфраструктуру. В качестве причин этого респонденты чаще всего указывают недостаточные объемы строительных работ на территории их города, то, что за выдачу разрешений на строительство отвечают вышестоящие власти, и существование запрета на подобные сборы в законодательстве штата.[v]

Введение компенсационных платежей, компенсационных налогов и договорных сборов поставило перед местными властями целый ряд важных политических, юридических и административных вопросов. Поскольку компенсационные налоги в настоящее время используются только в двух штатах, ниже речь будет идти только о компенсационных платежах и договорных сборах.

 

ВОПРОСЫ, НАД КОТОРЫМИ СТОИТ ЗАДУМАТЬСЯ