Городской инфраструктуры Ловленда

Система возмещения издержек на создание городской инфраструктуры - это новый подход, принятый городом Ловлендом к планированию развития городской инфраструктуры, обеспечивающий адекватный доступ к муниципальным услугам всем жителям города.

Введение. Компенсационные платежи на развитие городской инфраструктуры, назначаемые городской администрацией, отражают целесообразный размер накладных издержек нового строительства и обеспечивают целевую привязку расходов к тем проектам строительства, из-за которых возникает потребность в расширении муниципальной инфраструктуры. Поскольку разные объекты строительства налагают разное бремя на городскую инфраструктуру, платежи определяются с учетом типа новостройки. Плата, взимаемая с жилых и коммерческих новостроек, отражает разную потребность этих типов объектов в муниципальных услугах. В основе компенсационных платежей лежат средние удельные издержки (в расчете на одну единицу жилья или на единицу площади промышленных объектов), рассчитанные по стоимости замещения. ... Размер платы ежегодно уточняется в соответствием с меняющимися экономическими условиями и изменениями, вносимыми в программу муниципального строительства, с которой неразрывно связана система компенсационных платежей.

Система компенсационных платежей строится с учетом того, что переживаемые городом финансовые трудности объясняются не только новым строительством, но и другими факторами, такими как инфляция, расходы на содержание существующей инфраструктуры и на замещение выбытия. Принятая в Ловленде система исключает взимание с новостроек платы за “прошлые грехи”, к которым эти новостройки не имеют никакого отношения.

Разработка системы. Разработка городской “Системы компенсации издержек на развитие инфраструктуры” опиралась на обширные предварительные исследования, а все предложения по процедурным вопросам согласовывались с Экспертным комитетом по проблемам городского развития.

Организация проекта. Состав Экспертного комитета по проблемам городского развития был утвержден городским Советом Ловленда. В задачу этого комитета входила общее руководство проектом. Комитет был создан как представительный орган жителей города для рассмотрения вопросов, связанных с финансовыми последствиями новой застройки городских территорий. Главной задачей комитета было выявление и атрибутация прямых и косвенных издержек и доходов, связанных с новым строительством. Комитет выполнял консультативные функции и готовил рекомендации для городского совета.

Комитет по проблемам городского развития начал свою работу с анализа целей и задач, поставленных перед проектом городским советом. Был разработан рабочий план и график работы, отводивший достаточное время для сбора необходимой информации, ее анализа и выработки предложений.

Главной целью проекта было создать гарантии обеспечения всех жителей Ловленда муниципальными услугами с наименьшими издержками и при максимальной полезной отдаче путем создания такой структуры компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры, при которой эти издержки оплачиваются новыми жителями города. Система должна была предусматривать атрибутацию (разверстку) издержек на развитие инфраструктуры, финансируемых из генерального фонда, по конкретным проектам нового строительства.

Предварительный анализ положения дел с муниципальными услугами. Предварительный анализ обеспеченности населения различными видами услуг дал членам Комитета по проблемам городского развития информацию о существующих тенденциях в динамике издержек и доходов. По каждой муниципальной услуге, финансируемой из генерального фонда городского бюджета, были собраны подробные данные и проведены интервью с главами соответствующих департаментов городской администрации.

Анализ исторических данных по издержкам и доходам был выполнен в качестве фонового исследования по проекту, в его задачи не входило распределение ответственности за издержки, понесенные в прошлом. Решить такую задачу было бы невозможно, поскольку слишком много факторов внесли свою лепту в прошлый рост издержек, в том числе - рост численности населения, инфляция, отрицательная экономия масштаба и изменение уровней обслуживания. Поскольку проект был ориентирован на создание системы, обеспечивающей покрытие будущих издержек, анализ исторических тенденций динамики издержек представляет определенный интерес в качестве фоновой или исходной информации, но не играет существенной роли для создания справедливой системы компенсаций.

Анализ прошлых тенденций показал, что на рост численности населения города можно отнести только 4 долл. из каждых 10 долл. роста текущих расходов бюджета Ловленда за последнее десятилетие. Свыше одной трети роста расходов объяснялось влиянием инфляции, а остальная часть этого роста объяснялась изменением уровня обслуживания, отрицательной экономией масштаба и факторами, связанными с эффективностью. На рост численности населения приходилось 42% роста расходов текущего бюджета и 39% роста доходов текущего бюджета города; 34% прироста расходов и 30 % роста доходов объяснялось влиянием инфляции. Сбалансированность бюджета достигалась за счет введения новых налогов и повышения ставок по существующим налогам.

На долю жилых районов города приходится 78% потребления всех муниципальных услуг и 70% всех городских доходов. Предприятия (юридические лица) потребляют 22% городских услуг и генерируют 30% доходов. Хотя жилые районы не полностью окупают свою издержки, разница между расходами на эти районы и генерируемыми ими доходами не достаточно велика, чтобы одним только этим фактором можно было объяснить возникновение финансовых затруднений. Другие факторы, в частности - инфляция и рост уровня обслуживания, также вносят свой вклад в финансовые трудности, переживаемые городом.

Анализ существующей практики. Было проведено сравнение компенсационных платежей, взимаемых с застройщиков в городе Ловленде, с аналогичными платежами в других муниципалитетах в штате Колорадо. Оказалось, что в целом эти платежи вполне сопоставимы, хотя платежи за конкретные элементы инфраструктуры могли различаться в ту или иную сторону.

Хотя существовавшая структура платежей с новостроек в Ловленде в целом была аналогична той, которая использовалась в других городах, и в административном плане особых трудностей не вызывала, ее недостатком являлось то, что эти платежи не были четко ориентированы на покрытие реальной или полной стоимости развития инфраструктуры, связанноой с ростом города. Задачей настоящего проекта было разработать такую структуру компенсационных платежей, при которой все расходы по расширению инфраструктуры, связанные с новым строительством, целиком покрывались бы за счет платежей, взимаемых с этих новостроек. Компенсационные платежи должны рассчитываться так, чтобы отражать фактические издержки, связанные с ростом города, с тем чтобы когда к городской инфраструктуре Ловленда “подключается” новый дом или любой другой объект, ни прежним жителям не приходилось его субсидировать, ни этому объекту не приходилось субсидировать прежние недочеты в развитии городской инфраструктуры.

Процедуры, которые обеспечивают решение этой задачи, были совершенно четко определены, и их применение не требует больших расходов ни со стороны города, ни со стороны застройщиков. Вся система увязана с реально осуществляемой программой капитального строительства, так что размер компенсационных платежей прямо соответствует стоимости расширения инфраструктуры. Предусматриваются также специальные процедуры пересмотра размера компенсационных платежей.

Определение концепции системы. Одобренная Экспертным советом по проблемам городского роста концепция отражает несложный, легко поддающийся учету и контролю процесс оценки, обеспечивающий адекватное финансирование расширения городской инфраструктуры для удовлетворения растущего спроса на городские услуги. Возможно, учет всех особенностей географического местоположения новостроек и типов возводимых строений позволил бы более точно управлять городским развитием и обеспечил бы большую социальную справедливость, однако такая система была бы слишком сложной и ее обслуживание обходилось бы достаточно дорого.

В основу системы компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры города Ловленда заложен поход, учитывающий принадлежность новостройки к конкретному градостроительному району. Платежи, отражающие издержки на развитие инфраструктуры, перечисляются в единый фонд капитального строительства, расходование средств которого осуществляется исходя из общегородских приоритетов.

Распределение компенсационного бремени между жилыми и коммерческими новостройками отражает концепцию “самоокупаемости” соответствующих новостроек, при которой издержки роста должны оплачиваться теми субъектами градостроительной активности, которые вызвали необходимость в подобном расширении. Компенсационные платежи начисляются согласно базовой тарифной сетке, хотя для уникальных жилищных или коммерческих проектов допускается применение особых ставок оплаты.

Проектирование системы. Методология расчета компенсационных платежей по развитию инфраструктуры основана на концепции, обычно применяемой для расчета платежей за муниципальные (коммунальные) услуги. Капитальные издержки по расширению инфраструктуры покрываются за счет новостроек, а текущие налоги, сборы и платежи идут на покрытие текущих эксплуатационных издержек и расходов на текущий ремонт, а также на покрытие издержек, связанных с замещением выбытия (амортизации) и издержек на совершенствование обслуживание (повышения уровня или качества). Система покрытия издержек, связанных с новым строительством, охватывает только те издержки, которые непосредственно обусловлены демографическим и экономическим ростом.

Дифференциация платежей. В рамках прежней системы компенсационные платежи на покрытие издержек, связанных с развитием инфраструктуры, с новых застройщиков - будь то жилых или коммерческих - не взимались. Все местные жители выплачивали только стандартные (одинаковые или почти одинаковые для всех) ежегодные текущие налоги и сборы. Компенсационные платежи не взимались, поскольку не проводилось никакого различия между старыми и новыми жителями. Кроме того, не проводилось четких различий между расходами на экстенсиввное расширение инфраструктуры и расходами на ее замещение или совершенствование.

Не прибегая к компенсационным платежам, проблему возмещения издержек можно решить с помощью индивидуального подхода к определению размера платежей. Примером реализации такого подхода является использование так называемых “округов специального налогообложения”. Этот подход предполагает расчет фиксированного тарифа по состоянию на момент переезда в город каждого нового резидента (физического или юридического лица), отражающий предельные издержки производства тех или иных услуг в то время. Хотя подобный подход обеспечивает возмещение издержек, практическое его применение связано с большими трудностями - приходится рассчитывать дифференцированные ставки для всех новых резидентов в соответствии с постоянно меняющимися предельными издержками.

Система возмещения издержек, принятая в Ловленде, включает единовременный платеж и ежегодные сборы. Единовременный платеж на развитие инфраструктуры покрывает издержки на расширение существующей инфраструктуры при сохранении ее мощности неизменной (экстенсивный рост). Иными словами, каждый новый житель или предприятие платит справедливую долю расходов на расширение городской инфраструктуры, исходя из ее текущей стоимости. Ежегодные текущие сборы при этом одинаковы для всех жителей, но строятся с учетом расходов на замещение и повышение качества инфраструктуры (интенсивный рост), а также с учетом влияния инфляции.

Калькуляция издержек с учетом возраста инфраструктуры. Вопрос о том, как учитывать возраст инфраструктуры при расчете компенсационных платежей, занимает центральное место при разработке структуры этих платежей, поскольку все издержки рассчитываются исходя их текущей стоимости замещения. Размер компенсационной платы отражает стоимость инфраструктуры, необходимой для обслуживания одного нового жителя города, по цене замещения (в текущих ценах). Иными словами, размер платежа рассчитывается в соответствии с тем, сколько бы стоило построить точно такой же объект инфраструктуры, как и старый, только по новым ценам. Все новые резиденты, прибывшие в город в одном и том же году, платят одинаковую сумму, которая должна гарантировать сохранение относительной мощности городской инфраструктуры) и уровня обслуживания населения на неизменном уровне (экстенсивный рост).

Для системы возмещения издержек на муниципальные услуги калькуляция издержек с учетом возраста существующей инфраструктуры представляется оправданной, поскольку потребление муниципальных услуг, финансируемых из генерального (общецелевого) фонда городского бюджетане являются дифференцированными в том смысле, в каком дифференцировано потребление других видом коммунальных услуг, финансируемых из фондов самофинансирования муниципальных предприятий (т.е. платных услуг), и жители не имеют возможности решать, будут они ими пользоваться меньше или больше. Потребление “бесплатных” услуг не измеряется по счетчику, поэтому дифференцированная оплата таких услуг с учетом разницы маргинальных издержек невозможна. Применительно к тем услугам, потребление которых измеряется по счетчику, от крупных пользователей, из-за которых требуется расширить услугу, можно было бы требовать покрытия большей доли капитальных и текущих издержек, чем с остальных.

Стандартны обслуживания. Система расчета издержек на развитие коммунальных услуг города Ловленда опирается на модифицированный метод средних издержек. Подход маргинальных издержек предполагает, что все издержки по расширению мощности инфраструктуры должны покрываться за счет того конкретного нового резидента, прибытие которого в город вызвало необходимость в таком расширении. Хотя с теоретической точки зрения такой подход может быть вполне оправдан, связанный с ним точный расчет издержек весьма затруднителен, поэтому на практике этот подход не используется.

Подход средних издержек или , как его еще называют, подход “долгосрочных маргинальных издержек”, предполагает, что все новые жители, прибывшие до того, как система достигла предельной мощности, должны внести свой вклад в покрытие издержек на капитальное расширение мощности системы “про запас”, необходимость в котором будет возникать по мере потребления существующей мощности. Те новые жители, которые прибыли уже после того, как этот “запас” был создан, должны компенсировать существующим жителям их прошлые расходы на расширение инфраструктуры.

Чтобы справедливость была соблюдена, в системе возмещения издержек, принятой в городе Ловленде, подход “средних издержек” дополняется механизмом поправок на предельные издержки. Поправка заключается в том, что по тем услугам или объектам инфраструктуры, от которых непосредственно зависит величина возможного предельного дифференциала по издержкам, определяются свои стандарты обслуживания, чтобы рынок не получал искаженных сигналов, связанных со средними издержками, и новое строительство не разрасталось бесконтрольно.

Для всех муниципальных услуг, финансируемых из генерального фонда, были разработаны свои стандартны обслуживания, чтобы определить, какая доля расходов на новое строительство должна финансировать самими застройщиками. Например, прокладка всех улиц и подъездных путей внутри строящихся массивов как и прежде финансируется за счет самих застройщиков, поскольку результатами этих работ будут пользоваться только жители массива, так что компенсационный платеж за новое строительство не включает в себя эти издержки.

Расчет компенсационного сбора. Процедура расчета компенсационного сбора достаточно прямолинейна, что видно из нижеследующей формулы:

Процедура расчета компенсационного сбора

__________________________________________________________

Капитальные издержки, всего

Минус: издержки на замещение и улучшение существующей инфраструктуры

Равно: издержки на расширение инфраструктуры

Плюс (минус): стоимость избыточных (недостаточных) мощностей

Равно: издержки, связанные с расширением инфраструктуры

Минус: внешнее или долговое финансирование

Равно: чистые местные издержки на развитие инфраструктуры

Умножить на долю потребления услуг, приходящихся на жителей и предприятия

Равно: издержки, которые должны покрываться за счет жителей и предприятий

Мощность, приходящаяся на единицу жилья и на квадратный метр площади предприятий

Равно: компенсационные платежи в расчете на единицу жилья и квадратный метр.

__________________________________________________________

Показатель капитальных издержек на развитие муниципальных услуг берется из ежегодной Программы капитального строительства муниципалитета Это общая сумма необходимого финансирования капитального строительства корректируется таким образом, чтобы исключить из нее издержки на замену отслужившей свой строк инфраструктуры и издержки, связанные с повышением стандартов обслуживания, а также издержки, которые будут покрываться за счет внешних источников, и полученный в результате остаток отражает чистые издержки, связанные с расширением инфраструктуры. Если программы капитального строительства муниципалитет не ведет, в расчетах можно использовать показатели текущих издержек замены инфраструктуры.

Определенные таким образом издержки на развитие инфраструктуры разбиваются затем на издержки, которые должны покрываться за счет жителей, и издержки, которые должны покрываться за счет предприятий. Основанием для такого распределения служит ожидаемый объем потребления соответствующих услуг потребительским и производственным (коммерческим) секторами. Затем вычисляются нормы покрытия соответствующих издержек по единицам жилья разных типов и квадратным метрам промышленных площадей. При этом делаются поправки на уникальность проекта, поскольку могут встретиться такие проекты жилой или коммерческой (промышленной) застройки, которые не укладываются в общую схему.

Процесс пересчета платежей. Размер платежей должен пересматриваться ежегодно для учета влияния инфляции. Такой подход гарантирует, что компенсационные платежи будут основаны на реальных издержках расширения инфраструктуры в соответствующем году, вне зависимости от того, был соответствующий объект инфраструктуры построен в том году или нет. Например, может оказаться, что каждые пять лет требуется строить новую пожарную станцию, и каждая такая станция из-за инфляции будет стоить на 50% больше, чем предыдущая.

Если новый житель переезжает в город через два года после завершения строительства одной пожарной станции и за три года до начала строительства следующей, размер компенсационного платежа будет рассчитываться исходя из предположения о том, что новое здание было построено в тот год, когда вновь прибывший приехал в город на жительство, поэтому с него будет взят компенсационный платеж, примерно на 20% превышающий тот, который с него причитался бы в том году, когда станция только строилась, и примерно на 30% меньше того, который ему пришлось бы заплатить, если бы он переехал три года спустя, когда будет строиться новая станция.

Поскольку размер платежей ежегодно пересматривается с учетом инфляции, всякий раз пересчитывать размер сбора не требуется - достаточно сделать это всего один раз для исходного проекта. Базовые расчеты затем пересматриваются только тогда, когда возникают новые строительные проекты или после завершения строительства новых инфраструктурных объектов.

Учет. Строгость ведения учета гарантируется, поскольку размер платежа можно всегда проследить до того объекта новой застройки, в связи с которым возникла необходимость в расширении инфраструктуры., по Программе капитального строительства. Хотя поступления от компенсационных платежей не хранятся в отдельных фондах по каждой услуге, и расходы за счет компенсационных платежей в любой отдельно взятый год могут не соответствовать расширению соответствующих услуг в прямой пропорции к собранной плате, в долгосрочном аспекте потребности по расширению инфраструктуры будут удовлетворены - система это обеспечивает.

Компенсационный платеж, вносимый новым жителем города, либо используется для погашения задолженности по ранее построенным объектам инфраструктуры, либо перечисляется на трастовый (накопительный) счет для финансирования будущего развития. И в том, и в другом случае издержки нового строительства покрываются в тот год, когда новый житель или компания переезжает в город. Эта плата также отражает объем услуг, который получает новостройка.

Размер компенсационного платежа. Размер компенсационного платежа устанавливается по типам новостроек и по видам услуг, финансируемых из генерального фонда. Компенсационный платеж, назначаемый новостройке конкретного типа, представляет собой сумму всех издержек роста по всем муниципальным услугам, которые эта новостройка получит. Расчеты основаны либо на показателях, содержащихся в плане капитального строительства, либо на оценках стоимости замещения существующей инфраструктуры, полученных от отраслевых департаментов.

Сводка по компенсационным платежам. Компенсационный сбор рассчитывается по типам новостроек и отдельно по каждой услуге, финансируемой из генерального фонда. Указываются сборы с квартир разного размера, а также плата, приходящаяся с одного квадратного метра или гектара площади промышленных и коммерческих объектов и организаций.

Основная часть компенсационного сбора для жилой застройки приходится на парки и зоны отдыха, а также на компенсацию за подключение к существующей инфраструктуре, в частности - к библиотекам, музеям и общеадминистративным объектам. Основные требования по расширению уличной сети заданы в виде детальных стандартов, определяющих прямые обязанности застройщиков по финансированию соответствующих работ на застраиваемой территории, поэтому компенсационные платежи на развитие дорожно-уличной сети оказываются существенно более низкими, чем реальная стоимость этой инфраструктуры.

Сбор, взимаемый с коммерческих и учрежденческих новостроек, в значительной мере зависит от требований по благоустройству улиц, поскольку именно торговые заведения, офисные помещения и ведомства являются основными субъектами, генерирующими транспортные потоки. Компенсационные платежи, взимаемые с промышленные новостроек, зависят от требований по прокладке и благоустройству улиц гораздо меньше:

Примеры расчета компенсационных платежей. Чтобы проиллюстрировать, как именно считается компенсационный платеж, было выбрано два примера новостроек - дом на одну семью общей площадью 2 тыс. кв. футов (порядка 200 кв. м.), расположенный на участке в четверть акра (десять соток), общей стоимостью 100 тыс. долл. и коммерческая новостройка на участке 1,6 га (офисные помещения - 1500 кв. м и легкая промышленность - 1,1 га), общей стоимостью 2,7 млн. долл.

Почти 70% от общей суммы компенсационных платежей, которые причитаются с жилого дома, приходятся на канализацию и водопровод. Что же касается коммерческой застройки, то здесь коммунальные платежи составляю только половину от причитающейся с них платы и еще четверть от общей суммы приходится на содержание улиц:

Сравнение с другими городами. Компенсационные платежи, взимаемые городом Ловлендом с рамках новой системы возмещения издержек на развитие инфраструктуры, сравнивались с компенсационными платежами, взимаемыми в других городах на севере Колорадо. [ Идет рассказ о проведенном сравнении, приводятся таблицы.]

Заключение. Новые компенсационные платежи, взимаемые городом Ловлендом, полностью учитывают все издержки, связанные с новым строительством. Повышение стандартов обслуживания и введение компенсационных платежей привело к удорожанию нового строительства. Тем не менее, стоимость нового строительства в Ловленде остается значительно ниже, чем в других городах на севере Колорадо (Форт Коллинз, Грили, Логмонт), где также существуют компенсационные платежи.