Инфраструктуры за счет застройщика на стоимость жилья?

Какая бы схема финансирования инфраструктуры за счет застройщиков ни была принята - будь то компенсационные платежи или договорные сборы - возникает вопрос о том, не приведут ли эти платежи к удорожанию готового жилья, иными словами, не переложат ли застройщики эти платежи на плечи покупателей жилья. К сожалению, сколько-нибудь серьезных эмпирических исследований по этому вопросу до сих пор не проводилось, однако по мнению многих экономистов, пытавшихся разобраться в этом вопросе, такие платежи, по-видимому, приводят не столько к удорожанию готового жилья, сколько к снижению стоимости неподготовленных участков земли, т.е. в конечном итоге расплачиваться будут не столько новоселы, сколько землевладельцы.

Поясним сказанное на простом примере. Застройщик начинает подготовку проекта строительства с проведения маркетингового исследования, чтобы выяснить, за какую цену может быть продан дом в данной местности.. Предположим, разумная цена дома составляет 100 тыс. долл. Если стоимость строительства дома плюс плановая прибыль составляет 80 тыс. долл., заплатить за землю застройщик сможет только 20 тыс. долл. Если c него потребуют больше, он будет строить себе в убыток, поэтому он просто откажется от такого проекта. Предположим теперь, что город вводит плату за выдачу разрешений на строительство в размере 5 тыс. долл. Увеличить цену продажи готового дома застройщик не может - ведь маркетинговый анализ показал, что в данной местности такой дом может быть продан только за 100 тыс. долл. (если бы дом можно было продать за 105 тыс. долл., застройщик бы с самого начала назначил именно эту цену). Стоимость строительства возросла до 85 тыс. долл., таким образом, застройщик может заплатить за землю только 15 тыс. долл. Поскольку платежеспособный спрос застройщиков на землю падает, оказывается, что бремя нового “сбора” ложится на владельцев неподготовленных участков (участков, не оборудованных инженерными коммуникациями).[xiii] Конечно, если застройщик купил землю для застройки еще до того, как был введен инфраструктурный сбор, перекладывать возросшие издержки ему будет просто не на кого.

Впрочем, пример этот крайне упрощенный, и конкретные результаты введения инфраструктурного сбора будут зависеть от ряда местных факторов. Например, если речь идет о строительстве жилья в очень престижном районе, спрос на жилье может быть нечувствителен даже к резким скачкам цен, и потому значительную часть инфраструктурных сборов, по видимому, удастся переложить на покупателей жилья. В тех поселках или районах, где спрос на жилье чувствителен к уровню цен, переложить прирост строительных издержек на плечи покупателей скорее всего не удастся, поэтому в краткосрочном аспекте застройщики могут отреагировать на ввод подобных сборов уменьшением размеров придомовой территории или попытаться сэкономить на благоустройстве территории новостроек.

Даже если потребителю не придется оплачивать инфраструктурные сборы из своего кармана, т.е. если продажная стоимость жилья не возрастет, отрицательное воздействие на предложение доступного жилья может все же сказаться. Если цена земли упадет, может снизиться предложение участков под застройку - особенно если речь идет о сельскохозяйственных землях, экономическая доходность которых для владельца может оказаться равной новой, более низкой цене спроса. Это приведет к сокращению предложения земель под застройку, и застройщики могут решить строить на имеющихся землях только более дорогое жилье, сулящее более высокие прибыли.

Когда следует прибегать к финансированию инфраструктуры

За счет застройщика?

Компенсационные платежи не следует воспринимать как механизм общецелевого финансирования строительства. Они уместны лишь в определенных ситуациях. Так, некоторые типы инфраструктурных объектов лучше финансировать за счет общих налогов, т.е. за счет всего населения города, а не за счет какой-то части его жителей. Крупные инфраструктурные объекты, обслуживающие все население города - автомагистрали, центральные канализационные коллекторы, некоторые типы парков принесут пользу всем жителям города, и потому их строительство не должны финансировать одни только новоселы. Некоторые же объекты приносят пользу главным образом или исключительно жителям новостроек или предприятиям, расположенным в новых районах. Внутренние дороги, внутриквартальные коммуникации, рассчитанные на обслуживание только новостройки, уличное освещение - все это примеры инфраструктурных объектов, рассчитанных на обслуживание жителей конкретной территории.

Разумеется, компенсационные платежи и сборы уместны только тогда, когда происходит новое строительство, поскольку эти сборы взимаются только при выдаче лицензий на строительство. Однако, не следует ко всем новостройкам относиться одинаково. Если на некоторых территориях муниципалитета имеются избыточные мощности, то местным властям будет нелегко доказать, что новостройка приведет к перегрузке существующих объектов муниципальной инфраструктуры.

Кроме того, даже если сбор компенсационных платежей и сборов представляется обоснованным, их ввод может привести к тому, что застройщики решат строиться в каком-то другом месте, если спрос на жилье в данном месте не оправдывает возросших затрат. В любом случае, решение должно отражать позицию города по вопросу об увеличении численности населения. При этом городам следует проявлять осторожность в отношении использования компенсационных платежей и сборов в качестве механизма “отваживания” нежелательных застройщиков. Судебная власть совершенно ясно дала понять, что платежи и сборы могут использоваться только для возмещения реальных издержек нового строительства, и что их нельзя использовать в качестве ограничителя или штрафа за строительство.

С ЧЕГО НАЧАТЬ

Прежде, чем начинать любую программу финансирования инфраструктуры за счет застройщиков, необходимо отметить, что подобное начинание лежит на пересечении двух важных функций и обязанностей местный властей: регулирования градостроительства и процесса создания муниципальной инфраструктуры. Регулирование градостроительства включает в себя регулирование разбивки крупных строительных участков на мелкие, зонирование, требования по строительству ливневой канализации, правила строительства на затопляемых территориях, строительные нормативы и постановления по установке дорожных знаков. Создание объектов муниципальной инфраструктуры подразумевает строительство и обслуживание объектов, необходимых для охраны здоровья, обеспечения безопасности и благополучия граждан, а также обеспечения процесса нового строительства.

В краткосрочном аспекте эти два направления деятельности не всегда хорошо координируются на местном уровне. Очень часто муниципальные службы, отвечающие за планирование градостроительства и юридические службы занимаются нормативно-правовым регулированием лишь на начальных стадиях застройки, а руководители финансовых и бюджетных отделов приступают к выработке планов финансирования строительства инфраструктурных объектов только в самом конце процесса. В тех городах, где планированию и программированию уделяется серьезное внимание, эти функции как правило координируются лучше, однако и таких городах вопрос о финансировании объектов инженерной и социальной инфраструктуры часто рассматривается лишь в самом конце планирования капитального строительства Использование компенсационных платежей и сборов предполагает, что планирование строительства и финансовое планирование происходят одновременно.

Комплексное планирование

Начать подготовку программы компенсационных выплат или договорных сборов следует с того, чтобы вписать ее в контекст общей стратегии планирования градостроительства и управления городским развитием. Сошлемся на пример работы, проведенной службой муниципальных услуг в Департаменте доходов города Масачусетса, которая разработала комплексный подход к планированию финансирования развития городской инфраструктуры. Этот подход включает в себя:[xiv]

Прогнозирование доходов и расходов - прогноз ожидаемых доходов и расходов для определения “бюджета нулевого роста” (объем финансирования, необходимый для сохранения текущего уровня обслуживания) и дискреционных фондов (т.е. любых доходов, превышающих расходы, включенные в бюджет нулевого роста).

Определение объема дискреционных фондов - в ходе прогнозирования доходов и расходов определяется ожидаемый объем дискреционных фондов, которые могут быть использованы для расширения существующих или реализации новых программ, финансируемых из бюджета текущих расходов или для финансирования капитального (перспективного) развития.

Планирование капитального развития - в систематическом процессе планирования, в ходе которого производится инвентаризация существующих объектов и оборудования, определяется их текущее состояние, потребность в ремонте или замене, анализируется степень готовности осуществляемых капитальных проектов; анализируется потребность в новых зданиях, сооружениях и оборудовании для обслуживания имеющихся жителей или для снятия нагрузки с перегруженных объектов или оборудования

Оценка воздействия, оказываемого новым строительством на доходы и расходы - систематический процесс идентификации (выявления) и квантификации (количественной оценки) воздействия, оказываемого новым строительством на городские расходы и доходы. Для этого необходимо определить величину чистых издержек, налагаемых новостройками на городской бюджет, т.е. оценить потребность новостроек в муниципальных услугах и объектах инфраструктуры, сравнить эту потребность с существующим предложением услуг и мощностью инфраструктурных объектов и оценить, в какую сумму обойдется расширение предложения услуги и мощности инфраструктуры для удовлетворения потребности. Затем необходимо оценить ожидаемый прирост поступлений от налога на недвижимость и прочих налоговых источников, связанных с новым строительством. Эта прогнозная величина прироста доходов сравнивается затем с прогнозной величиной чистых издержек, и результат показывает, какая часть этих издержек может быть покрыта за счет прироста доходов.

Стратегии финансирования развития инфраструктуры - механизмы финансирования избыточных издержек, не покрываемых за счет прироста доходов. Прежде всего необходимо рассмотреть возможность покрытия этих издержек за счет дискреционных фондов, идентифицированных в ходе прогнозирования, однако, кроме этого, следует рассмотреть и другие возможности, в частности:

· Плата за услуги - является ли существующий тариф достаточным для покрытия всех издержек, связанных с производством данной услуги? Можно ли повысить плату?

· Выпуск облигаций - Есть ли среди выявленных потребностей в капитальном строительстве такие, которые можно было бы профинансировать за счет выпуска муниципальных облигаций? Если есть, то чему будет равна сумма ежегодного обслуживания этого долга, какую долю от городского бюджета текущих расходов будет она составлять?

· Местное регулирование землепользования - можно принять такие законы или нормативно-правовые акты, регулирующие зонирование или процедуры разбивки крупных участков под строительство на мелкие, по которым прокладка инженерных коммуникаций на застраиваемом участке должна будет финансироваться за счет застройщика

· Компенсационные платежи и договорные сборы - если законы штата это допускают, начинайте формировать программы компенсационных выплат или договорных сборов, по которым застройщики обязаны будут внести плату, пропорциональную стоимости объектов внешней инфраструктуры, необходимых для обслуживания возводимых ими объектов.

Наличие комплексной методики финансового планирования, наподобие описанной выше, чрезвычайно полезно, поскольку программа компенсационных выплат или договорных сборов помещается при этом в контекст более широкой проблемы - проблемы развития города и его финансового благополучия, а также поскольку она координирует действия всех должностных лиц и всех сотрудников муниципалитета, от которых зависит формирование и реализация программы компенсационных платежей или договорных сборов.

Участие жителей

Второй важный предварительный шаг - это известить застройщиков о том, что в городе разрабатываются планы введения компенсационных выплат или договорных сборов. Если в судах на уровне штата рассматривалось уже достаточно много подобных дел, и суд уже выработал достаточно четкие указания по этому вопросу, застройщики скорее всего не станут оспаривать правомерность этих поборов через суд. Тем не менее, городские власти должны постараться избежать возможности возбуждения против них подобных исков в будущем, а потому рекомендуем заранее поговорить с застройщиками и выяснить, что их заботит.

Некоторые исследования показали, что в городах, ориентированных на рост, местные власти предпочитают использовать договорные сборы, и что застройщики приспосабливаются к новым условиям и вместе с городской администрацией пытаются создать атмосферу взаимной ответственности, в которой застройка могла бы продолжаться.[xv] В городах, ориентированных на нулевой или медленный рост, предпочтение обычно отдается компенсационным платежам, чтобы местному руководству не приходилось согласовывать размеры этой платы с застройщиками.

Отношения между застройщиками и городским руководством в подобных ситуациях оказываются менее “теплыми” . Было, однако, проведено исследование, показавшее, что застройщики могут быть самыми активными сторонниками компенсационных платежей, поскольку если жители города будут знать, что любое новое строительство в их городе ведется за счет застройщиков и не налагает никакой дополнительной нагрузки на их кошельки, у них будет меньше оснований требовать, чтобы всякое новое строительство прекратилось.[xvi] При решении вопроса о том, какой именно вид платежа вводить - компенсационные выплаты или договорные сборы, местные власти должны также учитывать общественное мнение.

В некоторых городах для решения этого вопроса создается рабочая группа, в которую входят представители муниципалитета, застройщиков, активистов из числа жителей, которые вместе рассматривают стратегии городского развития, анализируют городской план капитального строительства и решают, является ли предложенная программа финансирования инфраструктуры за счет застройщика приемлемой. Например, в городе Форт Соллинс, штат Колорадо, в состав подобной группы вошли представители городской администрации и застройщики, которые вместе разработали тарифную сетку инфраструктурных платежей. Если в городе уже налажено комплексное финансовое планирование, такую рабочую группу можно подключить и к работе над планами, поручив ей оценить последствия нового строительства и связанную с ним потребность в расширении инфраструктуры.