Методы регулирования межбюджетных отношений.

В случае, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления, а также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов одной страны, говорят о наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов.

Вертикальный дисбаланс означает несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти и управления.

Горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а, следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны. В РФ в 2000 г. по ВРП на душу населения регионы различались в более чем 19 раз.

Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены факторами объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.). Одной из ключевых характеристик, иллюстрирующей региональные различия является бюджетная обеспеченность региона.

Она может рассматриваться как бюджетная обеспеченность населения - уровень доходов (расходов) регионального бюджета на душу населения и как

бюджетная обеспеченность региональных властей - зависимость бюджета региона от поступлений из вышестоящего уровня бюджетной системы. Последняя, во многом, определяется степенью бюджетной самостоятельности региона. Бюджетная самостоятельность характеризуется значением 5 расчетных показателей:

- доля прямых поступлений из федерального бюджета в доходах регионального (%);

- доля федеральных дотаций в условно-чистых (без взаимных расчетов) доходах региона (%);

- доля собранных на территории налогов, зачисленных в бюджет региона;

- соотношение собранных на территории налогов, к расходам бюджета региона;

- условный баланс финансовых потоков или разность между поступлениями средств в федеральный бюджет и из него в бюджет региона (руб. на душу населения).

С учетом данного критерия регионы РФ делятся на доноры и реципиенты или дотационные. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельности и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюджетной самостоятельности и в их доходах обязательно присутствует финансовая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет поступлений из федерального бюджета. Ежегодно из 89 субъектов РФ выделяется 9-13 ведущих доноров, остальные в той или иной степени дотационны. Также в законе о федеральном бюджете публикуется список высоко дотационных субъектов РФ - чистых реципиентов. Как правило, для регионов с высокой степенью бюджетной самостоятельности характерны в среднем относительно благополучные показатели экономического положения.

Существование вертикальных и горизонтальных дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового выравнивания, выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Межбюджетными трансфертами называются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы. Межбюджетные трансферты в РФ могут предоставляться в различных формах из бюджетов всех уровней.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации являются нецелевыми трансфертами и входят в состав собственных доходов бюджетов, т.е. могут расходоваться их получателями на финансирование любых бюджетных расходов. Как правило, дотации выделяются из фондов финансовой поддержки в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидия (как и субвенция) является целевым трансфертом, но, в отличие от субвенции, как правило, выделяется из одного уровня бюджетной системы на софинансирование собственных полномочий другого уровня, а не при передаче («делегировании») полномочий. В большинстве случаев субсидии выделяются из фондов софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции являются целевыми трансфертами и могут расходоваться только на финансирование установленных расходов. За нецелевое использование субвенций применяются санкции. Как правило, субвенции выделяются из фондов компенсаций при передаче полномочий с одного уровня на другой. Субвенции из фондов компенсаций не являются финансовой помощью бюджету другого уровня, так как выделяются на финансирование не «собственных», а «делегированных» полномочий.

Можно выделить пять базовых целей предоставления межбюджетных трансфертов:

1) обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы Вертикальная сбалансированность - это соответствие возможностей по мобилизации доходов расходным потребностям для каждого уровня власти.

Пример: в Германии в целях вертикального выравнивания используется распределение регулирующих налогов (НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц) между федеральным и субфедеральным уровнями власти, которое устанавливается Конституцией;

2) горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности.

Целью горизонтального выравнивания является устранение горизонтального неравенства. Разные страны по-разному декларируют цели горизонтального выравнивания. Как правило, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий - это один из способов обеспечения равных или сопоставимых условий доступа всего населения страны к бюджетным услугам, обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны, снижение социального неравенства населения;

3)снижение внешних эффектов.

Внешние эффекты - это факторы, влияющие на объем и качество предоставления бюджетных услуг населению - миграции, вспышка заболеваний, экологические проблемы и т.п.

Для устранения внешних эффектов используются целевые (долевые) гранты, адресная помощь, создание сообществ, округов и т.п. для предоставления услуг;

4) гармонизация расходов (единые стандарты качества и количества предоставления услуг).

Гармонизацией расходов называется обеспечение условий, при которых устанавливаются и соблюдаются единые стандарты качества и количества предоставления услуг. Для этого могут использоваться следующие механизмы:

-   центральное (региональное) правительство устанавливает единые стандарты качества и количества предоставления услуг для всех (некоторых) уровней бюджетной системы (мандаты, делегирование полномочий);

-   дополнительные средства, необходимые для реализации этих стандартов, передаются в виде целевых трансфертов;

-   устанавливаются финансовые санкции в случае несоблюдения стандартов.

Пример:

-   РФ: Фонд компенсаций (средства на исполнение социальных законов о инвалидах, ветеранах, донорах и т.п. - целевые средства Фонда компенсаций);

-   Швеция: целевые гранты на поддержку беженцев и безработных;

-   Великобритания: «Грант на образование»;

5) стимулирование проведения определенной политики предоставления услуг.

Данная цель взаимосвязана с гармонизацией расходов, но предполагает предоставление регионам большей свободы при выборе собственных подходов и решений в заданных центром широких рамках. Как правило, стимулирование осуществляется путем выделения трансфертов на условиях софинансирования.

Для определения общего объема и распределения трансфертов в составе федерального, регионального и местных бюджетов создаются различные фонды. Основными фондами являются: фонды финансовой поддержки, фонды компенсаций, фонды софинансирования социальных расходов, фонды регионального и муниципального развития.