Этапы развития системы материально-технического снабжения

С усложнением экономической активности (проявляющейся, например, в расширении номенклатуры изделий, выпускаемых в народном хозяйстве, и в росте количества промежуточных звеньев в производстве) возможности централизованного управления хозяйством всё более сужаются. Решения центрального руководства оказывают всё меньшее воздействие на положение дел в народном хозяйстве и всё более эндогенизируются, то есть принимают вид реакции на текущие тенденции, становясь функцией от состояния хозяйства.

Неспособность центрального руководства осуществлять управление всем хозяйством из центра обусловливает распад последнего на субхозяйства (чаще всего по отраслевому признаку и гораздо слабее по территориальному), стремящиеся к самообособлению, с одной стороны, и к расширению — построению «империй» — с другой. Именно в этих субхозяйствах концентрируется реальная экономическая власть, и именно здесь нужно искать один из важнейших источников нестабильности централизованного планового хозяйства (ЦПХ). На протяжении всей истории СССР центральное руководство возводило вневедомственные контролирующие системы типа Госплана, Госбанка и Госснаба и постоянно проводя организационные изменения. Ни одна из сторон в этой борьбе так и не одержала окончательной победы. С распадом СССР война центра и периферии охватила Россию, «располосовав» её на региональные и межотраслевые (ТЭК, ВПК, АПК) «царства». Вопрос о распределении хозяйственной власти в СССР далеко не праздный, он весьма актуален и для наших дней. Опыт ЦПХ может пригодиться при определении оптимального размещения экономических полномочий между различными уровнями хозяйственной иерархии в современной России.

Создатели ЦПХ с самого начала пытались жёстко зарегламентировать хозяйственный организм, превратив его в чётко отлаженный механизм (замысел, который так никогда и не был осуществлен).

После Октябрьской революции почти все предприятия были национализированы. Централизованное управление над ними должен был осуществлять Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), подразделявшийся на главные управления — главки, — ведавшие отдельными отраслями промышленности. Поскольку все эти главки находились в Москве, для того чтобы усилить контроль над предприятиями в регионах, пришлось создавать тресты, представлявшие собой объединения (кусты) предприятий, выпускавших однородную продукцию и/или располагавшихся в одном районе, и подчинявшиеся соответствующему главку. Таким образом, выстроилась та трёхступенная иерархическая лестница (центральное руководство — отраслевая верхушка — рядовые исполнители), которая сохранялась до момента распада СССР.

Вскоре после национализации предприятия оказались бесправными исполнителями воли главков, поскольку реальная власть сосредоточилась в руках главных управлений ВСНХ. Предприятиям назначалась производственная программа (план выпуска продукции), исходя из которой предприятия рассчитывали свои материальные потребности и подавали в «свой» главк заявки на сырьё и материалы, а также информацию об истраченных ресурсах и их остатках. В главке эти сведения агрегировались по видам материалов и сообщались в распределительные органы ВСНХ (Комиссия использования, Главтоп, Продрасмет и т.д.), которые специализировались на накоплении и раздаче материальных благ того или иного рода. Фактически эти органы образовывались различными бюрократическими отраслевыми группировками и нередко конкурировали между собой, что само по себе ставит под сомнения централизованный контроль. Запрошенные материальные ресурсы распределительные органы выделяли главкам, которые распределяли их между подчинёнными им трестами, а те в свою очередь — между «своими» предприятиями. Никакой оплаты, как правило, при этом не производилось, и все взаимные расчёты между государственными организациями сначала проводились путём бухгалтерских записей на счетах контрагентов, а со временем вообще... без учета.

Неверно думать, что в эпоху «военного коммунизма» создатели ЦПХ ближе всего подошли к своему идеалу, так как всё — и выпуск, и снабжение — планировалось, обмен уступил место конфискации, а предприятия из самостоятельных хозяйствующих субъектов превратились в цеха общегосударственной фабрики. В действительности эта созданная на скорую руку «централизованная» система постоянно давала сбои. Об этом говорит хотя бы тот факт, что планы производства были оторваны от планов снабжения: в большинстве случаев предприятия получали меньше ресурсов, чем им требовалось для выполнения производственной программы. Можно ли в действительно централизованном хозяйстве «спланировать» выпуск из несуществующих ресурсов? Хозяйственная власть по-прежнему не принадлежала центру, она была отобрана у предприятий, но переместилась на уровень главков (оставалась раздробленной). Но это была раздробленность в наихудшем варианте, т. к. главки были слишком неповоротливы, чтобы эффективно управлять экономикой.

Все эти проблемы «военного коммунизма», возникшие как результат чрезмерной централизации, в дальнейшем будут воспроизводиться всякий раз, когда будет предприниматься попытка руководить всеми сторонами экономической жизни сверху. В этом мы убедимся, когда будем рассматривать МТС на более поздних стадиях развития.

Когда провал централизованного управления стал очевиден, большевики попытались частично вернуть «старую» работающую рыночную систему — началась новая экономическая политика.

Одним из следствий было снятие национализированной промышленности с государственного централизованного обеспечения. Трестам было предоставлено право реализовывать на рынке ту часть продукции, которая оставалась за вычетом изъятой в общегосударственный фонд распределительными органами. На заработанные таким образом деньги предприятия закупали недостающие материальные ресурсы, поскольку государство, как и прежде, снабжало их не на все 100%. В конце концов, на государственном бюджетном финансировании и снабжении оставили только стратегически важные отрасли, которые просто не могли найти себе покупателя в Советской России (военно-промышленный комплекс, машиностроение). Остальные — особенно предприятия лёгкой и пищевой промышленности должны были самофинансироваться и самоснабжаться, а также самостоятельно сбывать свою продукцию.

Нужно отметить, что тресты в большинстве своём проявили полное неумение торговать. Они не составляли плана своей деятельности, закупая либо слишком много, либо слишком мало материальных ресурсов, а иногда вообще приобретая ненужные предприятиям сырьё и материалы. Кроме того, тресты проводили абсолютно непродуманную ценовую политику, чрезмерно вздувая цены на свою продукцию, что и породило знаменитый «кризис сбыта» 1923 г.

Поэтому советский режим, с одной стороны, всячески поощрявший монополизацию экономики, а с другой, — недовольный её первыми плодами, начал урезать самостоятельность трестов со стороны обращения. Власти стали принудительно создавать синдикаты — торговые объединения промышленных трестов. Возникали, однако, и добровольные синдикаты, учреждаемые трестами одной отрасли по собственному почину. Помимо государственных трестов в синдикаты могли входить и кооперативные организации, но частным фирмам вступление в них было запрещено. Синдикаты, представлявшие собой государственные организации, подчинённые ВСНХ, занимались реализацией продукции и снабжением входящих в них трестов. Синдикат мог также производить разграничение районов сбыта и заготовок своих участников, принимать заказы и распределять их между своими членами, обеспечивать их кредитами и устанавливать ассортимент и стандарты. Постепенно синдикаты полностью перехватили у трестов снабженческо-сбытовые функции.

Что же касается тяжёлой промышленности, то, как уже отмечалось выше, она не выходила на рынок, а почти целиком в своём материально-техническом снабжении и сбыте зависела от государства. Здесь были законсервированы в несколько смягчённом виде (наличие денежных расчётов) отношения «военного коммунизма», которые впоследствии распространилась на всю советскую промышленность. Суть их заключалась в том, что стороны сделки (поставщик и потребитель) не самостоятельно находили друг друга, а в принудительном порядке сводились друг с другом неким вышестоящим органом.

Отступление в сторону свободного рынка, сделанное в годы нэпа, было лишь частичным. Во-первых, оно касалось далеко не всех отраслей промышленности. А во-вторых, сфера действия рынка постоянно ограничивалась путём создания различных монополистических объединений типа синдикатов, взявших на себя сначала снабжение и сбыт продукции, а затем и планирование выпуска, которым занимались тресты. Если на заре нэпа хозяйственная власть была рассредоточена на уровень трестов, то к концу этого периода она вновь поднялась на уровень (под)отраслей, управлявшихся главками и синдикатами.

С середины 1920-х гг. в промышленности началось восстановление «военно-коммунистических отношений», сопровождавшееся неоднократными изменениями в снабженческо-сбытовой системе.

Во-первых, в 1929 г. главки заменили отраслевыми объединениями, образованными из бывших синдикатов, и передали им функции снабжения и сбыта. В ходе последующего разукрупнения объединений из их состава были выделены особые учреждения (так называемые снабы и сбыты), специализировавшиеся на материально-техническом обеспечении «своей» подотрасли и реализации её продукции. В 1932 г. при создании отраслевых наркоматов в каждом из них были сформированы снабженческо-сбытовые главные управления, не входившие в состав подотраслевых главков и подчинённые напрямую своему наркомату. В 1936 г. была восстановлена система 1929 г. — отраслевым главкам были возвращены их сбытоснабженческие права, и снабы со сбытами из самостоятельных организаций превратились в отделы главков.

Резюмируя все эти реорганизации, можно сделать вывод, что во второй половине 1920-х гг. тресты были лишены функций снабжения и сбыта, которые были предоставлены управленческим органам более высоких ступеней отраслевой иерархической лестницы. Что касается низовых предприятий, то они, потеряв право на самостоятельное снабжение и сбыт ещё в пору «военного коммунизма», так никогда и не получили его обратно. Сохранены эти права были именно за (под)отраслями, а не выведены за их пределы и не переданы каким-то внешним функциональным организациям, которыми могли бы быть межотраслевые торговые организации. Это не что иное, как свидетельство крепнущей власти «отраслевых империй», развивавшихся на базе отраслевых наркоматов и главков.

Кроме того, в 1934 г. Госплану СССР было поручено разрабатывать общехозяйственные материальные балансы и планы распределения ресурсов. Он составлял планы снабжения промышленности важнейшими и дефицитными видами продукции. Номенклатура планов МТС в 1930-е годы достигала 250 наименований. Эти планы затем утверждались правительством. Как отмечали современники, деятельность Госплана во многом сводилась «мелочному распределению материалов и оборудования между большим числом потребителей».

Во-вторых, с 1925/1926 хозяйственного года на все промышленные предприятия был распространён тот же порядок обеспечения материальными ресурсами, который раньше действовал в отношении предприятий тяжёлой промышленности. Иными словами, всякие самостоятельные закупки и продажи на «вольном рынке» были прекращены, а вместо них было установлено вертикальное распределение, когда вышестоящие органы собирают заявки на материальные ресурсы у нижестоящих и подают их на более высокие иерархические уровни. Там на основе заявок составляются квартальные и годовые материальные балансы, служащие базой для планов распределения ресурсов по запрашивающим их отраслям.

Каким же образом формировались эти балансы и позволяли ли они действительно уравновешивать спрос на материальные ресурсы и их предложение? Вот свидетельство современника о практике планирования МТС: «Основным и доминирующим методом обработки заявок при их прохождении по иерархической лестнице является простое суммирование — в тресте заявок предприятий, в объединении потребителей заявок трестов, в объединении поставщиков заявок объединений-потребителей и т.д. В некоторых случаях, надо отметить, имеет место исправление заведомых ляпсусов и ошибок, а иногда и некоторое «приплюсовывание» к заявке завода кое-чего от себя заботливым хозяином в лице треста и объединения. Последнее чаще всего делается потому, что вышестоящий орган управления промышленностью более искушён в конъюнктуре, более осведомлён о предполагаемом проценте удовлетворения по поданным заявкам, чем предприятие. Таким образом, восходя до объединения-поставщика, эти просуммированные заявки становятся автоматически второй частью... баланса производства и распределения. Далее эта часть баланса сопоставляется объединением-поставщиком с первой частью баланса — размерами производства товарной продукции. Естественным результатом такого сопоставления является в 99% из 100 констатация разрыва между планом производства и поданными, просуммированными и явно преувеличенными заявками, т. е. дефицит в балансе производства и распределения».

Распределение ресурсов, по словам этого же современника, производилось аналогичным образом: «…единственным средством распределения является арифметический приём несложного пропорционального деления, приём определённых процентных отношений к поданным заявкам. В лучшем случае эти процентные отношения индивидуализировались в зависимости от характера потребителей, которые разбиваются на несколько категорий, и для каждой категории устанавливается определённый процент удовлетворения заявок». Такой порядок распределения подстёгивал предприятия к ещё большему завышению своих потребностей: «…выявляется совершенно определённо общая тенденция предприятий к составлению плана с огромнейшим преувеличением от 25 до 50% против тех потребностей, которые вытекают из нормальных расходных коэффициентов».

Любопытно, что хроническое завышение своих потребностей отмечается исследователями материально-технического обеспечения в СССР и десятки лет спустя. Выходит, что за многие годы в планировании МТС не был достигнут сколько-нибудь значительный прогресс. И в 1980-х гг. плановикам не удавалось уравновесить потребности в ресурсах с их производством, что вносило нестабильность в общую систему планирования. Планы приходилось постоянно корректировать, чтобы заполнить разрывы между спросом и предложением.

В-третьих, основной формой договорных отношений становится плановый договор, который модифицировался столь же часто, сколь часто проводились реорганизации. Общей чертой всех этих разновидностей планового договора была их унифицированность. Если раньше контрагенты сами определяли форму и условия договора, то теперь им навязываются централизованно издаваемые типовые договоры. В начале 1930-х гг. основной формой договорных связей объявляется так называемый генеральный договор, который представлял собой соглашение об установлении снабженческо-сбытовых отношений, заключавшееся не непосредственно между предприятием-поставщиком и предприятием-потребителем, а между стоящими над ними органами управления: главками и/или сбытами на стороне поставщика и главками и/или сбытами на стороне заказчика. Уже на основе этого соглашения предприятия-контрагенты составляли локальные договоры, или договоры исполнения, в которых конкретизировались условия сделки. Цены и количества во всех договорах должны были быть жесткими. При отсутствии фиксированных цен допускалось применение в договорах цен, установленных по соглашению участников. Таким образом, в промышленности воцарилась такая система договорных отношений, при которой субъекты нижнего уровня иерархии потеряли свободу выбора своих торговых партнёров, и были поставлены в этом плане в подчинение среднему звену управления.

Как видно, все слабости централизованного планирования, проявившиеся в годы гражданской войны, обнаружились вновь. В жёстко регламентируемой большой и сложной системе неизбежно складывается многоуровневая иерархия. Это затрудняет слежение за деятельностью низовых хозяйствующих субъектов. Информация, необходимая центральному руководству для принятия решений, проходя весь путь снизу вверх, подвергается искажениям. Как следствие, реакция на внешние шоки замедляется, что ставит под угрозу стабильность системы. Поэтому, чтобы сделать систему более гибкой, центральное руководство негласно предоставляет известную свободу среднему уровню. Главки сами ищут партнеров, сами договариваются, а в некоторых случаях даже сами устанавливают цены.

Одним из последствий этой свободы и было возникновение «отраслевых империй». Дефицитность общеэкономической системы подталкивала их к самоизоляции путём создания собственного производства для выпуска необходимых материальных ресурсов и своей снабженческо-сбытовой системы для поиска этих ресурсов на стороне. В результате хозяйство раскалывается на субхозяйства, соперничающие друг с другом за обладание ресурсами.

Вышеописанная система МТС в основных своих чертах сохранилась до середины 1950-х гг. Временами производились незначительные бюрократические перестановки, обусловленные, возможно, политическими причинами.

Осуществлявший прежде общее руководство снабжением Госплан (составление планов распределения важнейших видов продукции) в 1947 г. был реорганизован: его лишили снабженческих функций, передав их вновь образованному Комитету Совета министров СССР по снабжению народного хозяйства (Госснабу). Впрочем, в 1953 г. Госснаб вернули в лоно Госплана.

Гораздо более серьёзные изменения последовали в 1958 г. в связи с общей перетряской управления экономикой. Сразу после упразднения промышленных министерств их центральные и местные снабженческо-сбытовые органы (сбытовые конторы, базы, склады и т. п.) были вверены Госплану СССР и находились некоторое время в распоряжении его главков (главных управлений по сбыту продукции), специализировавшихся на планировании и распределении конкретных товарных категорий. А в 1958 г. эти местные органы были подчинены совнархозам. Таким образом, и снабженческая функция была перестроена по территориальному признаку и теперь использовалась в интересах территориальной, а не отраслевой бюрократии.

В сентябре 1965 г. был вновь возрождён Госснаб СССР. Он подразделялся на главки — Союзглавснабсбыты, — специализировавшиеся на продукции производственного назначения определённой обобщённой товарной группы. Например, существовали Союзглавметалл, Союзглавуголь, Союзглавнефть, Союзглавхим и т. п. Но нижний уровень Госснаба образовывали всё те же территориальные органы снабжения, некогда обслуживавшие министерства и совнархозы, и сохранённые после упразднения последних. Это обуславливалось тем, что в большинстве бюрократических перестроек нижние звенья претерпевают, как правило, наименьшие изменения: во-первых, они гораздо более многочисленны, чем верхние и средние звенья, а во-вторых, они в большей степени ориентированы на исполнительскую деятельность, инвариантную всем политическим сдвигам.

Основными задачами всей этой снабженческо-сбытовой машины было распределение между промышленными потребителями продукции, которой не занимался Госплан, и согласование планов материально-технического обеспечения. Так, была создана могущественная система Госснаба, взявшая на себя значительную часть материально-технического обеспечения и дожившая до последних дней СССР. К концу 1960-х гг. система Госснаба снабжала уже 90 тысяч промышленных и строительных предприятий, обслуживая 60% общего товарооборота продукции производственного назначения.

Образование Госснаба, однако, не означало, что с отраслевой (ведомственной) системой МТС полностью покончено. Промышленные министерства по-прежнему обеспечивали свои предприятия материальными ресурсами через свои главснабы (сбытоснабженческие главки). Эти главснабы выступали в качестве фондодержателей материальных средств, выделенных в распоряжение их министерств. Они распределяли эти средства между производственными главками министерства. Кроме того, они отвечали за заключение договоров на поставку продукции предприятиями их министерства. Вообще весь оборот продукции производственного назначения, происходивший между структурными единицами (например, предприятиями) того или иного ведомства, обслуживался, как правило, самим этим ведомством.

В результате в середине 1960-х гг. сформировалась та система МТС, которая действовала до 1991 г. На вершине её стоял Госплан, распределявший «наиболее важную продукцию, имеющую народнохозяйственное значение и применяемую в огромных количествах» (например, уголь, бензин, дизельное топливо, прокат чёрных металлов, стальные трубы, важнейшие химикаты, строительные материалы, лес, бумага, картон, важнейшие виды машин, а также новые виды продукции и импортные изделия). Его дополнял Госснаб со своей обширной сетью территориальных органов (контор, складов, баз, оптовых магазинов и т. д.). Параллельно действовали ведомственные органы снабжения. О том, какую роль играла каждая из этих структур в материально-техническом обеспечении производственного сектора, характеризует распределение реальной экономической власти между различными звеньями управления. Доля центральных органов (Госплан и Госснаб) в общей номенклатуре сравнительно невелика, и, основная тяжесть распределения продукции падает на средний и нижний уровни МТС. Кроме того, заметно возрастание роли министерств в материально-техническом обеспечении. В то же время по своей важности для экономики страны распределяемые Госпланом и Госснабом ресурсы стоят намного выше, чем средства, которыми оперировали учреждения более низких уровней.

В начале 1980-х гг. развёрнутая номенклатура выпускаемых промышленностью изделий по типам, маркам, сортам, моделям и т.п. насчитывала свыше 20 млн. позиций. А к концу 1980-х гг. она достигла уже 25 млн. наименований. Естественно, что по такому количеству показателей невозможно построить никакого плана. Это и заставило плановиков ограничиться планированием довольно узкого круга наименований, предоставив хозяйствующим субъектам низших уровней самим договариваться между собой о том, какие конкретно изделия они будут покупать или продавать. Здесь перед предприятиями (особенно перед поставщиками) открывалась некоторая свобода выбора, и следовательно, развитие «централизованно планируемого» хозяйства приобретало элемент стихийности.

Начиналось планирование с подачи предприятием в вышестоящий орган заявки на материальные ресурсы. Таким органом мог быть либо отраслевой главк, в непосредственном подчинении у которого находилось предприятие, либо некое промежуточное звено (например, трест или производственное объединение), связывавшее предприятие с главком. Заявки, поданные всеми предприятиями министерства, агрегировались в главснабе этого министерства и в сводном виде направлялись в Госплан и Госснаб. Нужно заметить, что далеко не все ведомства включались в народнохозяйственный план, и в этом случае они не должны были подавать свои запросы в центральные распределительные органы. Собрав информацию, поступившую изо всех отраслевых министерств, Госплан разрабатывал годовой план снабжения по укрупнённой номенклатуре, который затем передавался на утверждение в правительство. После утверждения этого плана начиналось обратное движение плановых заданий: сверху вниз — каждому министерству сообщали, какие и в каком количестве ему выделены ресурсы (фонды). Министерство через свои главки распределяло фонды между своими предприятиями. Но поскольку фонды эти носили обобщённый характер, предприятие должно было само специфицировать свои потребности в материальных ресурсах (т. е. указать конкретные характеристики — сорт, профиль и т. д. — требуемых ему средств), обратившись в территориальные управления Госснаба. На основе этих данных территориальные органы снабжения производили загрузку предприятий-изготовителей заказами. Иными словами, они выдавали предприятиям-поставщикам наряды-заказы на запрошенную у них продукцию. Далее ситуация могла развиваться двояким образом: либо поставщики выходили непосредственно на заказчиков, указанных в нарядах, и должны были заключить с ними договор на поставку затребованной у них продукции, либо эта продукция поставлялась в адрес органа снабжения, который затем передавал её заказчику. Таким образом, в последнем случае поставщик и потребитель действовали совершенно изолированно друг от друга, и обратная связь между ними практически отсутствовала.

Все эти организационные перестройки не затронули, однако, особенностей построения данной системы. Главной особенностью является чрезмерно растянутая вертикальная цепочка согласований вкупе с высокой степенью централизации снабжения. До перестройки 1957 г. заявки на материальные ресурсы проходили через 5—6 инстанций, сообщения о выделенных фондах поступали предприятиям также через 5—6 инстанций, 3—4 из которых находились в Москве. Спецификации на выделенные ресурсы должны были преодолеть 5 и более инстанций, а в выдаче заказов участвовало 6 и более учреждений. Последующие реорганизации МТС ничуть не изменили положения. Неудивительно, что скорость течения информационных и материальных потоков в сфере МТС была крайне невелика: «... чтобы пройти путь только в одном направлении — снизу вверх, от предприятия до Госплана СССР, требовалось 3—4 месяца. Чтобы вернуться назад — сверху вниз, уже в виде материальных фондов, нужно было ещё столько же времени». Даже если бы хозяйствующие субъекты нижних уровней подавали наверх абсолютно верную информацию, решения центрального руководства всё равно базировались бы на ложных, устаревших данных из-за медлительности их передачи и обработки. Что же говорить о движении заведомо искаженных данных... Это ещё раз подтверждает тезис о неэффективности многоуровневой бюрократической машины, формирующейся в целях управления большой системой.

На наш взгляд, подобная неповоротливость управленческого механизма должна компенсироваться передачей некоторой самостоятельности более низким звеньям иерархии управления. Иначе возможно разрушение системы. Однако растущая свобода среднего уровня заставляет центральное руководство создавать противовесы, благодаря которым можно было бы эту свободу несколько урезать. Этими соображениями отчасти и объясняется образование межведомственных органов наподобие Госснаба, которые берут на себя часть хозяйственных функций отраслевых ведомств.

2. Характеристика деятельности дочернего открытого
акционерного общества «Ижмаш-авто»