Тема 5. Административно-процессуальные нормы

 

Вопросы:

1. Административно-процессуальные нормы: назначение, признаки и классификация

2. Реализация административно-процессуальных норм.

3. Юридическая сила административно-процессуальных норм и действие их во времени

 

1. Административно-процессуальные нормы: назначение, признаки и классификация

 

Вне правовых норм административный процесс как явление юридиче­ской реальности не существует.

Административно-правовые нормы различны по своей регуля­тивной на­правленности и, соответственно, по юридическому содер­жанию. Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет вы­деление двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компе­тенции, правах и обязанностях субъектов административного права. Напри­мер, положение о министерстве или ведомстве, разрешающее им применять административно-правовые режимы при регулировании определенных видов деятельности; нормы, предоставляющие право хозяйствующему субъекту получить специальное разрешение на определенный вид деятельности, и т.п. Материальные административно-правовые нормы юридически закреп­ляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников ре­гули­руемых административным правом управленче­ских отношений, т.е. фак­тиче­ски их административно-правовой ста­тус. В материальных нормах нахо­дит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функ­циони­ровать система испол­нительной власти (государственного управления), должны действо­вать участники регулируемых управленческих отношений. Такие ад­министративно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие: обязанности соответствующих долж­ностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жа­лобу гражда­нина; основы компетенции того или иного субъекта ис­полнительной власти. Таким образом, материальные администра­тивно-правовые нормы опреде­ляют основы взаимодействия субъек­тов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламен­тируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводится к определению порядка (проце­дуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами ма­териального административного права в рамках регули­руемых управленче­ских отношений. Например, это нормы, определяющие: порядок приема, рас­смотрения, разрешения жалоб и заявлений граж­дан; порядок производства по делам об административных правона­рушениях и др. К процессуальным нор­мам относятся положения, устанавливающие порядок (процедуру) подачи за­явки на получение специального разрешения на определенный вид деятель­ности, а также порядок ее рассмотрения соответствующим уполномоченным государ­ственным органом власти, различного рода процедуры, связанные с выдачей либо отказом в выдаче такого разрешения либо применением санк­ций за не­исполнение условий, указанных в разрешительных документах*.

Общая характеристика процессуальных административно-пра­вовых норм нуждается в некоторых уточнениях. Так, сле­дует иметь в виду, что до сих пор проблема административного про­цесса относится к числу дискусси­онных, не решен положительно во­прос о выделении в структуре ад­министра­тивного права самостоя­тельной части, именуемой «Администра­тивно-про­цессуальное право Российской Федерации». Необходимые предпо­сылки для этого име­ются независимо от того, что в существующем сейчас виде процес­суальные административно-правовые нормы неоднородны по своему управ­ленческому и юридическому назначению. Адми­нистративно-процессу­альное законодательство не выделено: как правило, матери­альные и процес­суальные нормы содержатся в единых нормативных актах. Отчасти поэтому процессу­альные административно-правовые нормы не все­гда имеют четкие рамки и границы, однозначно определяющие их проце­дурно-процес­суальный харак­тер, что на практике затрудняет разграничение материальных и процес­суаль­ных прав. Например, нормы, определяющие по­рядок приема, рассмот­рения, разрешения жалоб и заявлений граждан, имеют аспекты не только процессу­ального, но и материального административного права. То же можно сказать о правовых нормах статуса конкурса на замеще­ние долж­ности в федеральных органах исполнительной власти и порядке его проведе­ния (смыкаются ста­тутные и процессуальные административно-пра­вовые нормы) и др..

Главная особенность процессуальных частей подобных администра­тивно-правовых норм или «частное» процессуальных административно-пра­вовых норм состоит в определении порядка (процедуры) реализации, уста­новленного нормами материального административного права в рамках ре­гулируемых отношений. Эта особенность и затрудняет выделение админист­ративного процесса в самостоятельную отрасль права.

_________________________

* Соотношение материальных и процессуальных норм админист­ративного права может быть показано на следующем примере. Феде­ральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1.12.2007 г.) «О системе государственной службы Российской Фе­дерации» дает определение государственной службы и устанавливает общие условия государственной службы. Эти нормы лишь фиксируют возможности приобретения гражданами Российской Федерации статуса государственного служащего. В этом их юридически понимаемая ста­тичность и, соответст­венно, мате­риальность. Этот же Закон содержит нормы, определяю­щие порядок посту­пления на государственную службу и ее прохождения. В данном слу­чае речь идет уже о процессуальных (динамич­ных) нормах.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельно­сти следует акцен­тировать внимание преимущественно на их юри­дической сущности. На по­добной базе можно вы­делить административно-юрисдикционные нормы, регламентирую­щие порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых споров во внесудебном, а также в судебном порядке (правоохрани­тельный аспект). Но управленческая деятельность не сводится только к юрис­дикцион­ной. Существенна значимость, например, подготовки и при­ня­тия управлен­ческих решений, регистрационных, разре­шительных и иных функций, ши­роко ис­пользуемых в процессе государст­венно-управленческой деятельно­сти. Это также процессуальные действия. В силу этого админист­ративно-процессу­альные нормы, регламенти­рующие многие позитивные стороны по­вседнев­ной управленческой деятельности, можно выделить в осо­бую группу – административно-процедурные нормы. Например, нормы, со­держащиеся в Регламенте Правительства Российской Федерации, определяю-щем планирование, организа­цию и порядок работы, в т.ч. подготовки, приня­тия и оформ­ления принятых реше­ний*. При этом они подразделяются на ад­министративно-правотворческие и административно-правонаделитель­ные, среди которых в свою очередь могут быть выделены нормы, регули­рующие отдельные производства (см. табл. 4).

Важное значение имеет классификация административно-пра­вовых норм в зависимости от их конкретного юридического содер­жания. С этих позиций следует выделять административно-процессуальные нормы: обязывающие; уполномачивающие; запрещающие:

1) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нор­мой условиях совершать определенные действия (содер­жащиеся в таких нормах веления выражаются в каче­стве обязательного пред­писа­ния). Напри­мер, при приеме на работу в государственное учреждение ад­ми­нистрация обязана издать приказ**; при получении жалобы гражданина ор­ган управле­-

 

_________________________

* Постановление Правительства РФ от 1.06.2004 г. № 260 (ред. от 31.07.2007 г.) «О Рег­ламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 2004. № 23. Ст. 2313 и «Рос­сийская газета», № 119.

** См.: ст. 68 «Оформление приеме на работу» Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 1.12.2007 г.); унифи­цированные формы приказа (распоряжения) о приеме на работу (форма № Т-1 и форма № Т-1а) утверждены Постановлением Госкомстата РФ от 5.01.2004 г. № 1; напри­мер, в соот­ветствии с п. 5 раздела II «Порядок оформления до­кументов о заключении кон­тракта о прохождении военной службы гражданами, военно­служащими внутренних войск МВД России» приказа МВД России от 16.06.2006 г. № 440 «Об утверждении Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) во внутренних войсках МВД России» «…командир (на­чальник) воинской части… издает приказ по личному составу об объявлении вступления в силу контракта и о назначении военнослужащего на воинскую должность».

 

ния (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение 30 дней*; возни­-кающее коммерческое объединение обязано пройти регистра­цию**; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан ми­лиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом про­ку­рора***;

2) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные), нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выра­жается предусматриваемая нормой возможность адресата действовать в рам­ках требований данной нормы по своему усмотре­нию. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Норма создает определенный правовой режим, в рамках кото­рого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произ­вольно, а подчиняясь указан­ному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о нали­чии иного «рычага» юридического воздейст­вия, а именно – разрешения. Фак­тически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях со­вершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соот­ветственно, могут характеризоваться как разре­шительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволи­тельных) административно-правовых норм зависит от осо­бенностей их адре­сата. Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъек­тивных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование непра­вомерных действий должностного лица и т.п.). Если адресатом администра­тивно-правовых норм являются ис­полни­тельные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую ок­раску. Указанные субъекты самостоя­тельно выбирают определенный вариант поведе­ния из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должност­ные лица, осуществляющие кон­трольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствую­щих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия: потребо­вать устранения выявленных недостатков; привлечь ви­новных к ад­министративной ответственности; при­нять решение об ограниче­нии, приостановлении, прекращении работы пред­приятия; предъявить иск в суд; направить материалы о привлечении винов­ных к уголовной ответствен­ности и т.п. Очевидно, что применяются не вся совокуп­ность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мне­нию полномочного должно­стного лица, являются наиболее эффек­тивными;

_________________________

* См.: п. 1 ст. 12 «Сроки рассмотрения письменного обращения» Федерального закона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Феде­рации»; например, п. 14 и п. 15 Административного регламента исполнения государствен­ной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей (приказ Минюста РФ от 26.12.2006 г. № 383).

** См.: п. 1 ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц» Гражданского ко­декса РФ.

*** См.: пп. 2 п. 18 ст. 11 «Права милиции» Закона РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 (ред. от 2.10.2007 г.) «О милиции».

 

3) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на соверше­ние тех или иных действий в условиях, определяемых данной проце­дурой. Что касается вышеназванных норм, то они предусматри­вают за­прет на совершение тех или иных действий в условиях, опре­деляемых дан­ной нормой. Запреты могут носить общий либо специ­аль­ный характер. На­пример, общим явля­ется за­прещение действий (бездейст­вия), подпадающих под при­знаки администра­тивного пра­вонарушения. Ми­лиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отно­шении женщин (с явными призна­ками беременности), лиц с явными признаками ин­валидности и ма­лолетних (несовершеннолетних) и т.п. Это – специальный запрет. Административные процедуры можно уточнять ка­кими-либо запретами, но их доля в общем мас­сиве незначительна. Например, запрет от­сылать жа­лобу для рассмотрения в тот ор­ган, действия которого обжалуются*.

Представляется, что нет оснований классифицировать админи­стративно-процессуальные нормы как стимулирующие (поощри­тельные) или рекомен­дательные, т.к. перечень способов регламенти­рующих процедуры ограничен, ибо эти процедуры однозначны и до­пускают вариативность при определен­ных условиях, но вновь, в из­менившихся условиях четко определяют после­довательность дейст­вий и их временные характеристики. Иными словами, от исполни­теля требуется лишь учесть особенности управленческой ситуации и следовать строго определенной процедуре – полной или упрощен­ной.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным кри­териям. Так, по сфере регулирования выделяют административно-процессу­альные нормы, регулирующие отношения в экономике, социально-культур­ной или административно-политической сферах. По юридической силе: нормы законов и подзаконных актов. По действию в пространстве админист­ративно-процессу­альные нормы классифицируются (с учетом отнесения ад­минист­ративно-процессуального законо­дательства к предметам совмест­ного ведения Российской Федера­ции и субъектов РФ) по масштабу действия: об­щефедеральные нормы и нормы субъектов Федерации. По действию во вре­мени: срочные, бессрочные и особенные. По объему регулирования:

а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления, и регламентирующие наибо­лее важные сто­роны процесса реализации исполнительной власти (чаще всего содержатся в федеральных законах, нормативных актах Президента и Правительства РФ);

б) отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленче­ских процессуальных отношений, возникающих в границах сферы, закреп­ленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств; отраслевой подход позволяет выделить процессуальные нормы бюджет­ного законодательства, налогового, таможенного и др.).

_________________________

* См.: п. 6 ст. 8 «Направление и регистрация письменного обращения» Федерального за­кона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Феде­рации».

По адресату могут быть выделены нормы общего действия и специаль­ные, регламенти­рующие:

а) правовой административно-процессуальный статус граждан;

б) организацию и деятельность механизма исполнительной вла­сти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;

в) правовой административно-процессуальный статус государ­ственных служащих – работников управленческого аппарата;

г) ключевые вопросы процедур, связанных с организацией и деятельно­стью государственных предприятий и учреждений;

д) правовой административно-процессуальный статус юридических лиц.

В существующем сейчас виде процессуальные администра­тивно-право­вые нормы неоднородны по своему управленческому и юридическому назна­чению, т.к. предназначены для регламентации исполни­тельно-распоряди­тельной деятельности государ­ственных органов и их должностных лиц (управленческое назначение), и как отмечалось выше, основное предназначе­ние административно-процессу­альных норм – реализа­ция материальных ад­министративно-правовых норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений (юридическое назначение). Кроме того, в отличие от материальных норм процессуально-правовые нормы основным своим пред­назначением имеют определение юридических способов охраны, защиты и восстановления нарушенной правовой основы функционирования общества и государства. Таким образом, администра­тивно-процессуальные нормы мо­гут обладать всеми функ­циями адми­нистра­тивно-правовых норм (регулятив­ный, правоохранительной и др.).

Таким образом, административно-процессуальные нормы:

- являются разновидностью административно-правовых норм;

- выполняют обеспечивающую роль по отношению к материальным ад­министративно-правовым нормам;

- имеют установленную структуру;

- содержатся в определенных источниках;

- обеспечиваются принудительной силой государства;

- их нарушение влечет за собой привлечение виновных к юридической ответственности.

Считаем необходимым затронуть вопрос о структуре адми­нистративно-процессуальной нормы, которая по общему смыслу соответст­вует традици­онной для различных отраслей законодательства – гипотеза, дис­позиция, санкция (негативная или позитивная). За­конченное отраже­ние в законода­тельстве всех этих со­ставляющих является необходимым условием дейст­венности нормативно-правовых пред­писаний. При этом вовсе не обяза­тельно выражение всех трех эле­ментов в од­ном нормативно-правовом акте, но в за­конодательстве вообще они должны найти отражение (логическая норма права). При отсутствии одного из составляю­щих элементов гово­рят о логиче­ски незавершенной норме.

Юридические факты предусматриваются в гипотезе правовой нормы либо подразумеваются, если гипотеза не выражена в самой норме. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в иных частях и нормах данного акта. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах, т.е. она может быть общей для многих норм.

В диспозиции излагается содержание субъективного права или обязан­ности, иногда требования, предъявляемые к способам его осуществления, признаки состава административного правонарушения, имеющее характер предписания.

Диспозиция нормы защищается определенной санкцией, например в по­рядке дисциплинарной ответственности*.

Санкция – это логически завершающий элемент (структурный элемент) правовой нормы, содержащий указание на неблагоприятные последствия, возникающие в ре­зультате нарушения диспозиции. Санкции, закрепленные в статье (пункте нормативного акта) чаще всего охраняют достаточно разветв­ленную совокупность норм права и применяются с обязательным со­блюде­нием устанавливаемых процедур. Такая форма их реа­лизации призвана обес­печивать выяснение истины по делу, обоснованность и законность при­ни­маемого решения уполномоченными на это властными структурами. Соот­ветственно, санкции процессуальных норм – это часть процессуальной нормы права, носящая государственно-принудительный ха­рактер и представ­ляющая собой неблагоприятные последствия для лиц, со­вершивших процес­суальное правонарушение.

В зависимости от тех последствий, которые наступают для процессуаль­ного правонарушителя, выделим:

- финансовые санкции, к которым относятся штрафные санкции (напри­мер, ст. 5.1 КоАП РФ и др., ст. 116 НК РФ и др. и т.д.) и санкции в виде воз­мещения лицам, участвующим в деле, потерянного времени (ст. 99 и ст. 150 ГПК РФ) или ущерба;

- санкции в виде физического воздействия, например привод (ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ и др., ст. 70 ГПК РФ);

- санкции, выражающиеся в неблагоприятных для правонарушителя процессуальных последствиях (в действиях «не в пользу правонаруши­теля»)**.

_________________________

* Например, в случае неисполнения предписаний, выраженных в ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ для судейского корпуса – ст. 12.1 «Дисциплинарная ответственность судей» Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 (ред. от 5.04.2005 г.) «О статусе судей в Российской Федерации».

** п. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ определяет, что в случае неявки лица, в отношении которого ведется производство по делу об адми­нистративном правонарушении, или его законного представителя, если они извещены в установленном порядке, протокол об администра­тивном право­нарушении составляется в их отсутствие; ст. 167 ГПК РФ гласит, что суд вправе рассмотреть дело в случае неявки кого-либо из лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, если признает причины неявки неува­жительными; ст. 397 ТамК РФ предусматривает приостановление выпуска выявленных контрафактных товаров и др.

К последней группе относятся также санкции «ничтожности», пред­став­ляющие собой не что иное, как небла­гоприятные для правонарушителя про­цессуальные последствия, например в виде оставле­ния искового заявле­ния без движения;

Есть единственная процессуальная санкция, налагаемая на правоприме­нителя в случае совершения им процессуального правонарушения, – отмена правоприменительного акта, в данной классификации она занимает особое положение и не входит ни в одну из групп.

Санкции различаются и по форме, и по способу выражения в норматив­ных актах. Выделим следующие группы санкций:

- санкции, четко обозначенные в нормативно-правовом акте (к ним отно­сятся финансовые санкции и санкции физического воздействия);

- санкции, выводимые логическим путем из смысла процессуальной нормы*.

В широком смысле, с точки зрения философского и социологического подходов, под санкцией понимают не только отрицательные явления (пока­зание, порицание, наказание), но и положительные последствия (поощрение, одобрение) за социально полезное поведение.

Любая норма должна иметь свою форму, то есть источник существова­ния. Внешнее выражение правовые нормы находят в соответствующих фор­мах нормативных правовых актов. Заметим, что применительно к сложным нормам (логические нормы права) их источниками являются различные за­коны и подзаконные акты. Если же перед нами норма-предписание, то она может полностью содержаться в статье правового акта.

Согласимся с мнением С.С. Алексеева: «Только при параллель­ной характеристике элементов и логической нормы, и нормы предписания обеспечивается всесторонний анализ интеллектуально-волевого и юридиче­ского содержания».

Пример: ч. 1 ст. 24.4 «Ходатайства» Кодекса РФ об административ­ных правонарушениях устанавливает:

«Лица, участвующие в производстве по делу об админист­ра­тив­ном пра­вонарушении, имеют право заявлять ходатайства, под­лежа­щие обязатель­ному рассмотрению судьей, органом, долж­но­стным ли­цом, в производстве которых находится данное дело».

Приведенная норма классифицируется как материальная администра­тивно-правовая норма, устанавливающая административно-процессуальное право лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении заявлять ходатайство (одна из норм, устанавливающих ад-

_________________________

* Например, в нарушение ч. 2 ст. 26.3 КоАП неотражение правоприме­нителем объясне­ний лица в протоколе об административном правонаруше­нии повлечет признание такого протокола недействительным. Данная санк­ция в статье прямо не сформулирована, однако она подразумевается и является правовосстановительной. По отношению к правоприме­нителю, на­рушившему указанную норму, вышестоящими инстанциями в порядке, напри­мер, дисциплинарного производства, может быть применена карательная санкция.

 

министративно-процессуальный статус этого лица), а также процессу­аль­ную обя­занность судьи, органа, должностного лица, в производстве ко­то­рых нахо­дится дело, обязательно рассмотреть поданное хода­тай­ство.

При этом данная материальная административно-правовая норма со­держится не только в едином нормативном акте (КоАП РФ), но и в одной статье с процессуальной административно-правовой нормой, кото­рая вы­ражена в ч. 2 той же статьи:

«Ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедлен­ному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства вы­носится судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых на­ходится дело об административном пра­вонарушении, в виде определения».

Этой нормой определяется сама процедура реализации администра­тивно-процессуальных прав и обязанностей взаимодействующих в рамках производства по делу лиц (она не является сложной):

1. Заявитель подает письменно оформленное ходатайство (подразуме­вается, что в удобный для себя момент);

2. Судья, орган или должностное лицо, в производстве которых нахо­дится дело:

- принимает ходатайство, которое в рамках рассмотрения дела приоб­ретает статус процессуального документа;

- обязательно и немедленно рассматривает ходатайство (т.е. оно не может быть проигнорировано и рассмотрено в какие-либо иные, более поздние сроки);

- выносит решение об удовлетворении ходатайства (т.е. о разрешении его по существу) либо об отказе в удовлетворении, оформляя в последнем случае свое решение в виде другого процессуального документа – определе­ния.

Заметим, что процессуальная обязанность по рассмотрению ходатай­ства кроме императива «обязательно рассмотреть» (ч. 1) конкретизиру­ется во времени – «немедленно» (ч. 2).

Таким образом, статьей 24.4 КоАП РФ определены административно-процессуальные право на заявление ходатайства и обязанность по его рас­смотрению, а также порядок их реализации (установлено в каком виде и как может быть подано ходатайство, как и в какие сроки оно должно быть рассмот­рено, в каком виде должно быть вынесено решение об отказе в удовлетворе­нии).

Собственно административно-процессуальная норма за­ключена в ч. 2 и характеризуется как:

по юридической сущности – административно-юрисдикционная;

по юридическому содержанию – предписание, уполномачивающе-обязы­вающая;

по сфере регулирования – административно-политическая;

по юридической силе – законодательная;

по масштабу действия – общефедеральная;

по действию во времени – бессрочная (установлена на неопределенный срок действия);

по объему регулирования – общая;

по адресату – смешанная (заявитель как физическое, так и юридиче­ское лицо, а с другой стороны – судья, орган, должностное лицо систем су­дебной или исполнительной власти);

по структуре – диспозиция (комплексная, смешанная, т.к. содержит предписание для заявляющего и рассматривающего ходатайство; гипотеза выражена косвенно, через право на заявление ходатайства и характери­стику ходатайства (ч. 1), общая для указанных лиц; санкция для заявляю­щего как правовая категория отсутст­вует, для обязанного лица подразуме­ваются в случае обжалования и уста­новления неправомерности его решения в виде отмены решения (правовос­становительная санкция), а при определен­ных условиях и официального по­рицания (карательная санкция; например для судей в соответствии со ст. 12.1 «Дисциплинарная ответственность су­дей» Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 (ред. от 5.04.2005 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»).

Заметим, что гарантиями исполнения требований ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ являются п. 6 ч. 1 ст. 29.7 «Порядок рассмотрения дела об админист­ратив­ном правонарушении», п. 5 ч. 2 ст. 29.8 «Протокол о рассмотрении дела об ад­министративном правонарушении», ст. 29.12 «Определение по делу об ад­министративном правонарушении» и др.

 

2. Реализация административно-процессуальных норм

 

Реализация административно-правовых норм – практическое претворе­ние предписаний административно-правовой нормы в пра­вомерное поведе­ние участников управленческих отношений.

Если реализация материальных норм административного права обеспе­чивается применением административно-процессуальных норм, то чем обес­печена реализация самих административно-процессуальных норм?

Ответ прост: их реализация обеспечивается системой юридических гарантий, в т.ч. самими же администра­тивно-процессуальными нормами, выраженными в законодательных и подзаконных актах, т.е. различных по юридической силе.

Форма реализации – аналогична формам реализации админист­ративно-правовых норм:

_________________________

* Например, про­цедура административного задержания как меры обеспечения произ­вод­ства по делу об административном правона­рушении определена в статьях 27.3-27.6 КоАП РФ – законодатель­ного акта. Однако, инст­рукции, разрабатываемые на основе этих норм закона и с учетом правоприменитель­ной практики, как правило, более подробны, де­тально определяют последо­вательность действий уполномоченных лиц при задержании. При этом нормы ведомствен­ных инструкции имеют юридическую силу меньшую, по сравне­нию с нормами КоАП РФ, но они в то же время обязательны для упол­но­моченных лиц, кому адресованы инструкции, т.к. инструкции – вид ведом­ственного нормативного акта.

- исполнение – форма реализации предписывающих администра­тивно-право­вых норм, состоящая в выполнении возло­женных на субъектов управ­лен­ческих отношений юридических обя­занностей;

- использование – форма реализации управомачивающих адми­нистра­тивно-правовых норм, когда субъекты управленческих отно­шений своим ак­тивным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права;

- применение – особая форма реализации административно-пра­вовых норм, состоящая в разрешении управомоченным субъек­том конкретного управ­ленческого дела с вынесением индивидуаль­ных юридических актов;

- соблюдение – форма реализации запрещающих администра­тивно-право­вых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздер­жаться от определенных вариантов поведения под уг­розой наказания*.

Реализация административно-правовых (в т.ч. административно-процес­суальных) норм означает практи­ческое ис­пользование содержащихся в них предписаний (действие в рамках процедур с оформлением в необходимых случаях административно-процессуальных актов) в инте­ресах регулирова­ния управленческих общественных от­ношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но, ес­тественно, по-разному, в соот­ветствии с их административно-право­вым (административно-процессу­альным) стату­сом. Специалисты чаще говорят о двух основных спо­собах реа­лиза­ции адми­нистративно-правовых норм: ис­полнение и приме­не­ние.

Исполнение административно-правовых норм – точное следо­вание уча­стников регулируемых управленческих отношений тем юридическим пред­писаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный ва­риант реализации правовых норм универ­сален, так как его субъектами явля­ются любые участники управлен­ческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима. По­этому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государствен­ной дисциплины в сфере реа­лизации исполнительной власти.

_________________________

* Так, форма реализации нормы, изложенной в ч. 1 ст. 27.3 в пер­вом пункте – ис­полнение (административное задержание, т.е. кратковремен­ное ограничение свободы фи­зического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необхо­димо для обес­печения правильного и свое­времен­ного рассмотрения дела об административном право­нарушении, исполнения постановления по делу…), а во втором – ис­пользование (админи­стративное задержание вправе осуществлять…).

Форма реализации ч. 2 ст. 27.4 – применение (протокол об ад­министра­тивном задер­жании подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае, если задержанное лицо отказывается подпи­сать протокол, в протоколе… делается соот­ветствующая запись), т.к. задержание – конкрет­ное управленческое дело, а протокол – ин­дивидуальный юридиче­ский акт по применению мер принуж­дения.

Двойная форма реализации, по нашему мнению, присуща норме, содер­жащейся в ч. 3 ст. 27.7 «Личный досмотр, досмотр ве­щей, находящихся при физическом лице» – испол­нение и соблюде­ние (личный досмотр произво­дится лицом одного пола с досматри­вае­мым в присутствии двух понятых того же пола).

Применение яв­ляется пре­рогативой определенных субъектов власти и практи­чески выражается в издании полно­моч­ным органом (должностным лицом) индивидуальных юри­дических актов, ос­нованных на требованиях ма­тери­альных либо процессу­альных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным администра­тивным делам (на­пример, приказ о назначении на должность, реше­ние по жалобе гражданина, регистрация общественного объ­единения как за­ключи­тельные этапы соот­ветствующих процедур и т.п.). Ад­ми­нист­ративно-право­вая норма реализу­ется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого от­ношения какого-либо, на­при­мер, за­прета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а пу­тем официального юридически властного решения кон­кретного ад­мини­стративного дела, что относится исключи­тельно к компе­тенции ор­ганов государственного управле­ния (должностных лиц). Таким образом, право­при­менение – обобщенная функция меха­низма испол­нительной власти (в случаях, предусмотренных действующим законодательством возлагается также на суды*). Поэтому граж­дане не имеют пол­номо­чий по примене­нию администра­тивно-правовых норм, а только участ­вуют в процедурах их реализации.

 

3. Юридическая сила административно-процессуальных норм и их действие

 

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии админист­ративно-правовых (процессуальных) норм, т.е. об их юридиче­ской силе.

Принципиальное значение для их действия как в пространстве и во вре­мени, так и по кругу лиц (в пределах России админист­ра­тивно-процессуаль­ные нормы распро­страняются также на ино­странных граждан и лиц без гра­жданства**) имеет следующее положение ст. 15 Кон­ституции РФ: любые норматив­ные акты, затраги­вающие права, свободы и обязанности чело­века и гражда­нина, не могут при­меняться, если они не опубликованы офици­ально для всеобщего сведения. Особую значимость процесс реализа­ции ад­минист­ративно-пра­вовых норм приобре­тает в связи с фе­дера­тивным уст­рой­ством Рос­сии и отнесением административно-процессуаль­ного зако­нодатель­ства в т.ч. к ведению субъектов РФ. Поэтому, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Кон­сти­туции РФ в случае противоречий ме­жду нор­матив­ными пра­во­выми актами субъек­тов Федерации и федераль­ными при­оритет отда­ется фе­деральным.

Добавим, что большинство процедур установлены федеральными зако­нами и подзаконными актами, а региональные лишь повторяют их основные процессуальные положения.

_________________________

* В частности, такого рода действия суды осуществляют как при назначении адми­ни­стра­тивных наказаний за соверше­ние админист­ративных правона­ру­шений (например, за мел­кое хулиганство), так и при рас­смотрении и разре­шении ряда административных по своей сути споров (по жалобам граж­дан на неправомерные действия органов управле­ния и должностных лиц).

** См.: ст. 2.6 «Административная ответственность иностранных граждан, лиц без граж­данства и иностранных юридических лиц» КоАП РФ.

Административно-процессуальные нормы имеют определенные про­странственные и временные границы. Так, действие их в пространстве пред­полагает территорию, на которую распространяется их юриди­ческая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в неко­торых случаях админист­ративно-процессуальные нормы могут дей­ствовать в межтеррито­риальном масштабе (напр<