Порядок пересмотра и изменения учредительных актов

Под учредительными актами принято понимать основополагающие базовые договоры, заключаемые государствами — участниками интеграционного образования и определяющие основные устои, цели, задачи, круг ведения и порядок функционирования интеграционного образования. Такого рода акты занимают высшую ступеньку в иерархии источников права ЕС. По своей содержательной природе, порядку принятия и правовому статусу они вполне сравнимы с основными законами, принимаемыми и действующими в государствах — членах ЕС. По мнению Суда ЕС, все эти акты образуют своего рода конституционную хартию ЕС. Их обновление осуществляется на основе Лиссабонского договора.

В соответствии с ДР правовую основу ЕС образуют Договор о ЕС и изменяемый Договор о Сообществе, получивший наименование Договора о функционировании Европейского Союза.

В период подготовки ДР были внесены ряд предложений о порядке принятия и введения в действие учредительных актов. Одним из самых радикальных было предложение вообще отказаться от применения в этой сфере принципа единогласия и заменить его принципом квалифицированного большинства. Это предложение не прошло. Вместе с тем участники межправи-

248 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 249

тельственной конференции, рассматривавшей проект ДР, приняли в известной мере компромиссное предложение. Оно предусматривает возможность применения различных по своим параметрам процедур, которые могут использоваться для внесения изменений и пересмотра учредительных актов.

Согласно ст. 48 ДЕС в редакции ДР учредительные договоры могут быть пересмотрены и изменены посредством применения трех возможных процедур. ДР отказывается от ранее существовавшего единообразного порядка, согласно которому во всех случаях пересмотра подлежала применению только одна общая процедура подготовки и внесения изменений в учредительные акты. Новые процедуры включают в себя общую, ординарную процедуру и две разновидности упрощенной процедуры. Основной критерий применения той или иной разновидности пересмотра — значимость вносимых изменений.

Общая процедура применяется в тех случаях, когда вносимые изменения существенно расширяют или, напротив, сужают компетенцию ЕС. В связи с этим следует еще раз обратить внимание на настойчивость, с которой в ДР подчеркивается, что данный Договор не вносит существенных изменений в действующие учредительные акты и ни в коей мере не предусматривает расширение компетенции и приращение полномочий ЕС и его институтами. Утверждение хотя и спорное, но зато легитимирующее применение более упрощенной процедуры одобрения реформ.

Общая процедура, предусмотренная ДР, заметно расширяет круг ее участников. Предложения о пересмотре действующего учредительного акта могут вносить правительства каждого т государств — членов ЕС, а равно Европарламент и ЕК. Включение Европарламента в крут субъектов, наделяемых правом предложения пересмотра учредительного акта, в целом вписы вается в общую концепцию расширения его законодательных полномочий.

Проекты поступают в Совет ЕС. Этот последний направляет их на рассмотрение Европейского совета и сообщает о них I соответствии с правилами субсидиарности национальным парламентам государств — членов ЕС. В случае положительного решения Председатель Европейского совета (с вступлением ДР в силу учреждается пост Постоянного главы Европейского совета) собирает Конвент. Он состоит из представителей национальных парламентов государств-членов, глав государств или

правительств стран — членов ЕС, представителей Европарламента и ЕК. Если это оправдано сутью предлагаемых изменений, приглашаются также представители ЕЦБ.

Согласно вводимым правилам Конвент собирается для обсуждения особо важных предложений, предусматривающих радикальные реформы, и прежде всего относительно круга веления и компетенции ЕС. Он должен на основе консенсуса одобрить соответствующую рекомендацию. В случае если Европейский совет находит, что с содержательной точки зрения предлагаемые поправки и изменения не носят особо существенного и важного характера, он может передать проект непосредственно на рассмотрение межправительственной конференции, минуя созыв Конвента. В работе МПК участвуют представители правительств государств-членов. В ее компетенцию входит установление необходимости внесения изменений в учредительный акт.

Поправки, одобренные МПК, вступают в силу после того, как их ратифицируют все государства — члены ЕС в соответствии с их национальными конституционными правилами. В случае если в течение двух лет начиная с подписания проекта о внесения изменений в учредительные акты он был одобрен лишь 4/5 государств — членов ЕС, а остальные страны встретились с определенными трудностями в осуществлении этого процесса, Европейский совет должен вновь вернуться к обсуждению рассматриваемого вопроса.

Наряду с процедурой, описанной выше, ДР предусматривает также упрощенную процедуру пересмотра. Возможны две ее разновидности. Первая касается изменений, вносимых в часть третью «Внутренняя политика и деятельность Союза* ДФЕС или в какое-либо положение этой части Договора. Речь идет в данном случае об общей внутренней политике или действиях, осуществляемых на основе постановлений внутреннего права ВС. Круг субъектов права законодательной инициативы остается тем же самым: правительства государств-членов, Европарламент и ЕК. Совет ЕС, который рассматривает внесенные предложения по существу, должен вынести решение на основе принципа единогласия. Решения Совета касаются либо конкретной области, либо даже какого-то конкретного случая. Окончательный вердикт выносит Европейский совет. Он может также уполномочить Совет ЕС вынести решение по рассматриваемому вопросу квалифицированным большинством голосов в

250 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза'

Глава J6. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 251

зависимости от значимости предлагаемых изменений. Такого рода процедура не может, однако, применяться по отношению к действиям или актам, принятие которых влечет последствия военного характера или распространяется на сферу обороны.

Особые правила упрошенного пересмотра применяются для внесения изменений в саму процедуру одобрения предлагаемой реформы со стороны Совета ЕС. Так, в случаях, если учредительный договор предусматривает, что законодательный акт в данной сфере принимается на основе СЗП, Европейский сонет может заменить применение такой специальной процедуры законодательной процедурой общего характера. О планируемом решении информируются в обязательном порядке все национальные парламенты. Последние могут в течение шести месяцев после получения соответствующей документации выступить против одобрения намеченного решения. В этом случае предложение не может быть принято. Если возражение со стороны национальных парламентов отсутствует, по истечении шестимесячного срока Европейский совет может вынести окончательное решение. Оно принимается на основе принципа единогласия и после получения положительного заключения Европарламента, принимаемого абсолютным большинством голосов.

Практика подтверждает, что упрощенная процедура ратификации на парламентской основе применима и уже реализуется.