Административный аппарат Европейского Союза

Осуществление целей и задач европейской интеграции, претворение в жизнь решений, принимаемых институтами, и реализация предписаний европейского законодательства, контроль за его осуществлением в решающей степени зависят от административных служб ЕС. При осуществлении своей миссии институты, органы и организации Союза опираются на открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию. Статья 197 ДФЕС относит сотрудничество всех административных служб к числу обязательных условий эффективности права ЕС. Администрация ЕС, несмотря на все принимаемые меры, еще далека от совершенства. Она не является достаточно открытой, доступной и независимой. Многочисленные недостатки и изъяны в деятельности администрации, злоупотребления должностных лиц стали одной из главных побудительных причин реформы административной службы, которая была начата в 2000 г. и привела к принятию нового Статута Европейской гражданской службы в 2004 г.

Формирование административного аппарата европейской интеграции начинается с созданием ЕОУС в 1952 г. и продолжается по мере развития интеграционного процесса. Формали-ищия основных принципов построения административного аппарата, порядок его формирования и комплектования, условия функционирования, статус чиновников были определены специальным нормативным правовым актом, учредившим ЕГС. Первоначально каждый из институтов Сообществ располагал собственной административной службой. После подписания соглашения о слиянии институтов был разработан единый Статут ЕГС, одобренный в 1968 г. В последующем в этот нормативный правовой акт, принятый в форме регламента, были внесены многочисленные изменения и поправки. Все они приняты в виде регламентов, общее число которых немногим менее ста. В большинстве случаев эти поправки касаются тех-

262 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

|лава 17. Европейская гражданская служба

нико-юридических и специальных вопросов. Вместе с тем весьма важное место в этих поправках занимают постановления, относящиеся к социальным гарантиям, обеспечению трудовых прав и совершенствованию механизма продвижения по службе. Очень многие регламенты уточняют порядок и сумму оплаты труда чиновников, занятых на службе в ЕС.

Неоднократные изменения, вносившиеся на протяжении почти 50 лет в организацию европейской публичной службы, формально должны были способствовать совершенствованию административного аппарата и повышению эффективности его деятельности. Однако разразившийся в 1999 г. глубокий политико-административный кризис ЕС, приведший к коллективной отставке ЕК во главе с Жаком Сантером, выявил серьезные пробелы и упущения в организации и деятельности административного аппарата. Соответственно одной из главных задач, которая была поставлена перед новым составом ЕК, приступившей к работе в 1999 г., стало осуществление глубинной реформы администрации и выработка нового статута гражданской службы. Техническую разработку проекта нового акта осуществлял Генеральный директорат по кадровым и административным вопросам. Предварительный проект, одобренный ЕК, был передан на согласование всем основным институтам ЕС и другим заинтересованным органам и организациям. По получении заключения Европарламента, Суда ЕС, Счетной палаты и ряда других органов и комитетов был разработан окончательный проект. Практически первоначальный вариант был существенным образом пересмотрен и изменен. Важнейшую роль в этом сыграли не только заключения других институтов, но и позиция самих служащих, которые выступили против ряда неоправданных новаций, ухудшавших материальное и социальное положение лиц, занятых по найму в ЕС. Активное выступление служащих как в рамках специальных согласительных комитетов, так и вне формализованных структур. угроза всеобщей забастовки заставили ЕК пересмотреть многие важные положения проекта. В конечном счете представленный ЕК документ был одобрен Советом 22 марта 2004 г. Следует обратить внимание на то, что сам аутентичный текст выполнен в форме поправок к действующему нормативному правовому акту. Для того чтобы создать рабочий документ, был выработан консолидированный текст Статута, который используется как

основной рабочий документ, последовательно излагающий нормативные предписания. Однако при его опубликовании было дано пояснение, что этот документ, подготовленный специально секретариатом, не имеет самостоятельного юридического значения. Аутентичным является текст регламента, опубликованного в «Официальном вестнике Европейского Союза» 27 апреля 2004 г., с пометкой, что опубликование этого акта является условием его применимости.

Административный аппарат и публичная служба — понятия взаимосвязанные, но не идентичные. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и административных структур, а равно служащих и должностных лиц, участвующих непосредственно в отправлении функций управления делами ЕС. Европейская гражданская служба — это особый институт, охватывающий всю совокупность штатного персонала и временно занятых по найму в ЕС лиц. Условия их найма, работы, продвижения, а равно вознаграждения и социальных гарантии определяются особым Статутом.

Организация, структура и порядок функционирования административного аппарата регулируются актами, относящимися к деятельности отдельных институтов или органов. Центральное звено административного аппарата как по объему и характеру полномочий, так и по численному составу образует аппарат, подчиненный ЕК. Подобное положение в целом вполне логично и оправданно, поскольку именно ЕК осуществляет функции управления делами ЕС. В то же время структура аппарата, принятая в рамках ЕК, не воспроизводится автоматически при построении административного аппарата других институтов — Совета, Европарламента, ЕЦБ или Суда. Общими являются не административные структуры, а Статут ЕГС, который распространяет свое действие на всех служащих независимо от того, в Ш парате какого из институтов или органов они служат. Р Главные структурные подразделения аппарата ЕК составляют генеральные директораты (главные управления). Их 24. Все они, в свою очередь, подразделяются на директораты (управления), а последние делятся на отделы, секторы и бюро. Наряду с генеральными директоратами, построенными по функциональному принципу, когда каждый генеральный директорат ведает определенным кругом дел, имеются также различные специализированные службы, не входящие в структуру генеральных

264 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

1лава 17. Европейская гражданская служба 265

директоратов. Среди генеральных директоратов основную массу образуют ведомства, занимающиеся экономическими, финансовыми и социальными вопросами. Вместе с тем в последние годы расширяются и укрепляют свои позиции генеральные директораты, занимающиеся вопросами внешних связей, юстиции и внутренних дел.

Возрастает роль не входящих в структуру генеральных директоратов автономных подразделений. Весьма важное место занимает юридическая служба. На заключение в эту службу представляются все проекты нормативных актов, подготавливаемых различными генеральными директоратами, управлениями или отделами. Без визы юридической службы такого рода акты ЯК не рассматриваются. Любой документ правового характера проходит юридическую экспертизу, прежде чем он поступает на рассмотрение ЕК. Сама юридическая служба находится в непосредственном ведении Председателя ЕК. Представители юридической службы присутствуют на заседаниях ЕК и дают необхо димые экспертные заключения как до начала заседаний, так и I ходе их проведения. Кроме того, юридическая служба осуществляет правовое представительство ЕК, а уполномоченные ею сотрудники представляют ЕК в Судах ЕС при рассмотрении всех дел, в которых ЕК является стороной или рассмотрение которых представляет интерес для ЕК. В структуре юридической службы имеется ряд специализированных подразделений, в том числе и ведающих внешними сношениями. Они обеспечивают юридическую экспертизу внешних акций, соглашений и договоров, заключаемых с третьими государствами и международными организациями.

К числу самостоятельных функциональных подразделений относятся также информационная служба, служба, осущестн-ляющая издание официальных документов, объединенный исследовательский центр и др. В последние годы в аппарате произошел ряд изменений. Появилась, например, служба внешних сношений, процесс формирования которой и перестройки его отношений с другими структурами еще не завершен. В соответствии с ДР с учреждением поста Высокого представителя по ИДПБ соответствующий консолидированный аппарат должая перейти в его ведение.

Все большее значение приобретает в структуре аппарата ВШ генеральный директорат, ведающий вопросами юстиции и

внугренних дел. Создается европейское управление по борьбе с мошенничеством, расширяется деятельность генерального директората финансового контроля и общих инспекционных служб в лице генеральной инспекции. Ряд контрольных органов создаются в рамках ЕГС. Их назначение — борьба с дисциплинарными нарушениями и финансовыми злоупотреблениями. В общей сложности на работе в аппарате, подчиненном непосредственно ЕК, заняты свыше 38 тыс. человек.

Кроме названных структурных подразделений аппарата при ЕК функционируют многочисленные комитеты, призванные оказывать ей содействие при осуществлении ее полномочий; '?гн комитеты включают в себя как экспертов, так и официальных представителей правительств государств-членов. По данным ЕК за 2000 г., при ЕК действовало около 700 комитетов и примерно 2 тыс. экспертных групп. Большая часть такого рода комитетов входит в состав системы комитологии, статус которой определяется специальными актами.

Легализуется деятельность лоббистских организаций, составляется их регистр. Заметно вырос численно за последние годы аппарат Европарламента (около 8 тыс. человек). Он включает службу Председателя Европарламента и генеральный секретариат, а равно генеральные директораты по вопросам управления, по работе комитетов и делегаций, по вопросам информации и связям с общественностью, по вопросам исследований, по кадровым вопросам, по административным вопросам, по вопросам перевода, по финансовым вопросам и вопросам финансового контроля, а также самостоятельную юридическую службу, приравненную по своему статусу к генеральному директорату.

Несколько тысяч человек занято на службе в аппарате Совета ЕС. Он включает в себя прежде всего аппарат Генерального секретаря, подразделения которого именуются также департаментами. Изменения в ОИПБ ведут к созданию специализированного механизма ее осуществления.

Весьма многочисленна юридическая служба. Она включает ряд внутренних подразделений, специализирующихся по вопросам, относимым к ведению ЕС. Отдельные секторы этой службы специализированы непосредственно по праву того или иного государства-члена. В составе аппарата Совета имеется ряд генеральных директоратов, которые дифференцируются по

266 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 17. Европейская гражданская служба

сферам деятельности. Например, генеральный директорат В ведает вопросами сельского хозяйства и рыболовства; генеральный директорат С — внутреннего рынка, Таможенного союза, промышленной политики, телекоммуникаций, исследований, энергетики и транспорта; генеральный директорат Е ведает вопросами внешних связей; генеральный директорат F — связями с Европарламентом и другими институтами и органами ЕС; в ведении генерального директората G находятся экономические и финансовые вопросы и Европейский валютный союз; генеральный директорат Н ведает вопросами юстиции и внутренних дел; генеральный директорат I — вопросами защип,! окружающей среды и прав потребителей, охраной интересов граждан, здравоохранением, законодательством по вопросам продовольствия; генеральный директорат J ведает вопросами занятости и социальной политики, региональной политики, экономическими и социальными взаимосвязями, вопросами образования и молодежи, культуры, аудиовизуальными СМИ; генеральный директорат А занимается административными вопросами и протоколом.

Относительно меньший административный аппарат находится в ведении судебных органов ЕС, СП, ЭСК, Комитета регионов и некоторых других органов ЕС. Обращает на себя внимание специальное постановление, содержащееся в Статуте ЕГС й предусматривающее распространение его принципиальных положений на служащих не только институтов, но и других органов ЕС.

За полвека своего существования администрация ЕС превратилась в крайне сложную, громоздкую и закрытую бюрократическую организацию. Это, с одной стороны, служит реальным основанием для жесткой критики евробюрократии, особенно со стороны евроскептиков, а с другой — определяет в значи тельной мере критическое отношение европейской обществен* ности к деятельности институтов ЕС. Совершенно очевидно. что негативная оценка деятельности аппарата зачастую переносится и на сами интеграционные образования и даже на процесс интеграции. Меры по совершенствованию этого аппарата, по борьбе с бюрократизмом и злоупотреблениями, особенно в финансовой области, оказались в центре внимания ЕК в последнее десятилетие. С расширением ЕС задача повышения эффективности и демократизации административного аппарата становится еще более сложной и актуальной.