Проблемы регионального ценового регулирования

Субъекты Российской Федерации имеют право регулировать формирование и применение цен. Вместе с тем, региональное ценовое регулирование должно осуществляться с соблюдением ряда условий.

Эти условия диктуются, во-первых, тем, что вопросы ценовой политики в силу ст. 71 Конституции находятся в ведении Российской Федерации. Кроме того, в ведении Российской Федерации находятся вопросы, связанные с федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, расщепляющими материалами, федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью. Следовательно, деятельность субъектов естественных монополий в данных сферах должна регулироваться исключительно федеральным законодательством.

Федеральный закон «О естественных монополиях» в статье 5 предусматривает, что для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти. Органы власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по регулированию данных сфер.

Вместе с тем, федеральное законодательство предусматривает, что органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Так, например, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О государственной регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" региональные энергетические комиссии, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, определяют тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением потребителей, энергоснабжение которых с согласия региональных энергетических комиссий осуществляется с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности). Таким образом, Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» закрепляет распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ в своем определении от 18 января 2001 г., нормы данного акта не вступают в противоречие с конституционными установлениями о том, что система органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается субъектом РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, и не нарушают принципы федерализма. Именно исходя из принципов федерализма был принят Указанный выше федеральный закон, в котором определены основы правового регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, что обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций. Сочетание общефедеральных и региональных интересов, а также необходимость учета интересов различных ведомств обуславливают необходимость единообразной структуры организации, полномочной осуществлять государственное регулирование и принимать нормативные правовые акты.

Обозначенные выше положения легли также в основу признания Верховным судом РФ недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания пункта 2 постановления Правительства РФ от 28 декабря 1998 г. № 1559 «О совершенствовании государственного регулирования цен (тарифов) на услуги связи». Пунктом вторым данного Постановления было установлено, что Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им полномочия по регулированию цен (тарифов) на отдельные услуги связи. Как указал Верховный Суд РФ, органы власти субъектов РФ не наделены полномочиями по регулированию деятельности естественных монополий. При таких обстоятельствах суд считает, что пункт 2 Постановления № 1559 не соответствует действующему законодательству и в случае его реализации могут быть нарушены права потребителей на государственную защиту их интересов.

В практике регионального нормативного ценового регулирования зафиксированы случаи, когда Президентом Российской Федерации приостанавливалось действие актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству и изданных с нарушением компетенции субъектов РФ. Например, Указом Президента РФ от 12 июня 2000 г. № 1101 приостановлено действие Постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. № 856 «О тарифах на электрическую энергию для населения области». В Указе отмечено, что Постановление Губернатора противоречит Федеральному закону «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». В силу этого Президент РФ, руководствуясь частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, действие Постановления приостановил и предложил губернатору его отменить.

Таким образом, региональное ценовое регулирование должно осуществляться субъектами РФ в четком соответствии с требованиями Конституции РФ и Федеральных законом. В противном случае акты отменяются судом или их действие приостанавливается.

Следует отметить, что субъекты РФ в полной мере реализуют предоставленные им в данной сфере права. При этом структура актов ценового воздействия зачастую аналогична федеральным. Например, Постановлением Правительства Московской области от 29 декабря 2000 г. № 171/39 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» также определены основные вопросы данной сферы: Порядок государственного регулирования цен; Перечни товаров, работ, услуг, на которые государственное регулирование цен осуществляется актами органов власти Московской области, и ряд других основополагающих положений.

Постановлением Правительства Москвы утверждена «Концепция ценовой политики на территории г. Москвы». Ценовая политика Москвы основывается на Указах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ и формируется с учетом состояния экономики города, уровня доходов различных слоев населения, других факторов. Провозглашено, что хозяйствующие субъекты, спекулирующие на нуждах москвичей, проблемах города, должны быть поставлены в жесткие условия через экономические методы воздействия в сочетании с директивными, предоставленными законодательством РФ (система санкций, штрафов и т.д.). Приняв к сведению перечень товаров (работ, услуг), государственное регулирование цен на которые осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, утвердили перечни продукции и услуг, по которым:

• цены подлежат прямому регулированию Правительством Москвы;
• Правительство Москвы имеет право регулировать цены при условии предоставления дотации;
• Правительство Москвы регулирует цены с учетом потребностей городского хозяйства и населения.

Кроме того, используя экономические рычаги воздействия в сочетании с директивными, Правительство Москвы оставило за собой право:

• определять (согласовывать) цены на продукцию (работы, услуги) для организаций, независимо от формы собственности, которых оно выбрало заказчиком на эту продукцию (работы, услуги) и финансирует из городского бюджета;
• определять предельные цены закупки и сбыта на продукцию, которую приобретают (сбывают) организации, пользующиеся при этом льготными кредитами Правительства Москвы, льготами по налогообложению;
• регулировать цены на платные услуги, оказываемые населению и юридическим лицам бюджетными учреждениями, а также предприятиями муниципальной собственности, что должно быть предусмотрено в их уставе (п. 4 ст. 113 ГК РФ).

Последнее положение нуждается в анализе. В данном случае, Правительство Москвы выступает в двух ипостасях: как орган государственной власти и как собственник. Второе качество при регулировании цен на товары и услуги, производящиеся или оказываемые предприятиями, учреждениями, находящимися в собственности города, превалирует. Анализируемая норма в качестве условия возможности ценового регулирования определяет не вид товара (услуги), не наличие его в утвержденных Постановлением Правительства РФ перечнях, а статус субъекта, эти товары производящего. Такое право Правительства Москвы как органа, осуществляющего права собственника, оправдано. В противном случае, при лишении публичного образования права регулировать цены на производимую находящимися в его собственности предприятиями продукцию, будет нарушено конституционное начало о юридическом равенстве всех форм собственности. Собственник будет лишен возможности осуществлять воздействие на различные параметры деятельности «подопечных».

Давая правовую оценку существующей системе правового регулирования, хотелось бы еще раз отметить, что основы ценовой политики, в силу указаний Конституции РФ, являются едиными на территории страны и не могут определяться актами исполнительных органов власти субъектов РФ. Не установление основ ценовой политики, а раскрытие, детализирование механизма правового регулирования, выбор способов, методов, применяемых в регионе с учетом специфики его социально-экономических условий, определение органов ценового регулирования — именно эти вопросы могут и должны решаться актами анализируемого уровня.