I . Влияние исполнительной власти на деятельность законодательной

Созыв, отсрочка, закрытие, а равно и роспуск законодательных палат является, по английскому образцу, существенной прерогативой монарха в современной монархии. Наоборот, современная демократия проникнута догмой непрерывности законодательной власти. Она встречается во всех демократиях то в более, то в менее сильной форме. Нет ничего страшного в том, что демократия с разделением властей придерживается этой догмы. При ее помощи созыв и заседания законодательной палаты становятся независимыми от воли исполнительной власти, а зависят исключительно от воли законодательной власти. Это вполне соответствует схеме разделения властей, согласно которой исполнительная власть не должна подвергаться вмешательству со стороны законодательной власти и наоборот. Но эта догма полезна и для других форм демократии, ибо она проистекает из народного суверенитета. Народ, представленный в парламенте, не должен признавать над собой никакого господина, он должен быть самому себе господином, и поэтому законодательная власть по своей собственной воле должна решить, когда ее члены должны собираться и когда — опять расходиться.

...Строгая система непрерывности должна выставить следующие три принципа:

1.Так как законодательная власть непрерывна, то нет сессий, а есть только периоды легислатуры, длящиеся от одних выборов до других.

2.Заседания законодательной власти могут быть отсрочены только в силу собственного ее постановления.

3.Когда законодательная власть не заседает, ее заменяет комитет, защищающий ее интересы, или президиум, бюро (а иногда государственный совет). В частности, они должны наблюдать за исполнительной властью и, в случае необходимости, созвать законодательное собрание еще до истечения срока отсрочки его заседаний.

Этот строгий принцип, соответствующий республиканским традициям, заменен менее строгим. Что касается парламентарной республики, то она должна признать такое ослабление непрерывности, так как она хочет — или должна — дать главе государства право роспуска; но, с другой стороны, парламентарный образ правления упрочивает эту непрерывность постольку, поскольку необходимость ежегодного парламентского утверждения бюджета требует и ежегодного созыва парламента. Но и при других формах демократии ослабляется непрерывность, так как здесь стараются создать какие-нибудь ограничения для законодательной власти и перепроизводства законов, а поэтому не может быть и допущена безграничная сессия, зависящая только от собственной воли законодательной власти. Эта система ослабленной непрерывности (перманентности), которая, впрочем, проведена в большинстве демократий, выражается в следующих положениях.

1. Сессии законодательной власти категорически закреплены в конституции, начала сессий, а часто и их продолжительность установлены конституцией или государственной практикой либо, как в Швейцарии, порядком делопроизводства обоих советов союзного собрания (национального совета и совета государств, ст. 86). Установление продолжительности сессии имеет целью ограждение от чрезмерной фабрикации законов, но, с другой стороны, установление во Франции, например, наименьшей продолжительности сессий палат — 5 месяцев в году (ст. 1 конституционного закона 16 июля 1875 г.) имеет: целью обеспечить законодательной власти независимую от исполнительной власти законодательную работу. ...

2.Право палат требовать своего созыва, а иногда и право собираться самим de jure, когда того потребуют чрезвычайные обстоятельства.

3.Праву палат требовать своего созыва соответствует, как коррелят, право исполнительной власти созвать их при чрезвычайных случаях. Это право имеется почти во всех современных демократиях, в демократиях типа разделения властей..., в непосредственной демократии... и парламентарной.... Иногда права исполнительной власти идут в этом отношении еще дальше, а именно: при разногласии обеих палат относительно срока отсрочки, в этом случае конституция С.-Ам. Союза (ст. II, разд. III) и конституция Кубы (ст. 68, § 3) предоставляют окончательное решение этого вопроса президенту. В Венесуэле право окончательного решения вопроса об отсрочке принадлежит конгрессу, в соединенном заседании обеих палат (ст. 44). ...

II . Распределение функций между исполнительной
и законодательной властью

Что демократия с разделением властей наделяет исполнительную власть только административными функциями, а законодательную власть — исключительно только правотворческими функциями, вытекает из самой сущности этой формы демократии. Две другие формы демократии свободны от оков разделения властей. Непосредственная демократия рассматривает исполнительную власть как своего слугу и поэтому разрешает себе вмешиваться в область чистого управления, но так, чтобы эти вмешательства происходили на основании категорического предписания конституции. Напротив, парламентарная демократия, проникнутая недоверием к законодательной власти и доверием к исполнительной, при разграничении разбираемых отношений должна была бы, подобно демократии с разделением властей, воздерживаться от предоставления законодательной власти чисто конституционных, учредительных полномочий, и на самом деле формальный текст конституции и выражает это стремление. Но на практике парламентарное правление в демократии приводит к тому, что парламент или, лучше сказать, народная палата захватывает руководство управлением в свои руки и чисто фактически, не изменяя конституции, создает такие отношения между законодательной и исполнительной властью, какие de jure встречаются в непосредственной демократии. Обеим этим формам демократии присуще игнорирование различия между специфически законодательными и исполнительными функциями, отстаиваемого разделением властей. Но в непосредственной демократии это различие игнорируется в силу конституционного закона, в парламентарной же демократии — в силу конвенционного правила.

1.В области законодательства учение о разделении властей требовало бы того, чтобы исполнительная власть была лишена всякой законодательной инициативы, но зато обладала бы правом вето, по крайней мере суспензивным вето... .

2....В области управления непосредственная демократия присвоила себе целый ряд административных полномочий, как-то: назначение чиновников, право помилования и т.д., даже право общего административного надзора, принадлежащее к специфической сфере исполнительной власти. Парламентарная демократия не заходит во всяком случае так далеко, она, подобно демократии с разделением властей, передает право помилования и назначения чиновников в руки исполнительной власти, но все же она в силу конвенциональных правил предоставляет законодательной власти широкое право надзора за управлением. Как общее правило, в демократиях объявление войны и осадного положения принадлежит законодательной власти, — определение, которое встречается даже в демократии с разделением властей.

...Почти во всех демократиях высшее управление армией и флотом, а также иностранными делами находится в руках исполнительной власти. В парламентарной и непосредственной демократиях требуется согласие законодательной власти на заключаемые договоры, в демократии с разделением властей оно не безусловно требуется, ибо здесь каждая власть самостоятельна в своей сфере. ...

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

...Современная демократия стремится назначить во все учреждения, а в числе их и в судебные — лиц, избранных народом. Она призывает лиц, пользующихся доверием народа и умеющих это доверие оправдать, поэтому она требует выборов, а именно, выборов через наивозможно короткие промежутки. Чем короче срок избрания, тем сильнее влияние народа на его чиновников. Но это стремление демократии находится в противоречии с двумя главными требованиями, предъявляемыми современным государством к своим судьям, к магистратуре: с юридической осведомленностью и независимостью, предлагающими, в свою очередь, существование несменяемости. Юридическое образование ограничивает свободные выборы народа и является поэтому само по себе недемократическим принципом. Тем не менее, современная демократия, так или иначе должна считаться с этим постулатом, так как современное государство с его усложненными жизненными и юридическими отношениями необходимо требует от судей юридической образованности. В этом заключается первая проблема. Но далее должна быть защищена независимость судьи. Эта независимость в современной демократии состоит не только в независимости от исполнительной власти, как в монархии, но и в независимости от государя-народа. Но как осуществить подобную независимость, если судьи должны периодически избираться народом на вес более короткие промежутки? В этом состоит вторая проблема. Решение этой проблемы может быть найдено только в компромиссе упомянутых здесь постулатов. От пригодности этого компромисса в немалой степени зависит самое существование демократии, ибо оно покоится на верховном господстве законов, в особенности законов конституционных, и, как мы скоро увидим, именно в современной демократии судебная власть наделена особой почетной обязанностью, nobile ofiicium. Она. по крайней мере в большинстве современных демократий, призвана быть хранительницей конституционных законов. Таким образом, проблема организации этой власти не только трудна и крайне важна, ибо дело идет о жизненном нерве демократии.

Решение этой проблемы в общем и целом зависит от формы той или иной демократии. Демократия с разделением властей в своем стремлении к независимости судебной власти от двух других властей склонна назначать судей всецело посредством народного избрания, но путем наивозможных уступок всем партиям, она стремится освободить судебную власть от абсолютного господства партий. Непосредственная демократия, которая не в такой мере заботится о разделении властей, стремится передать избрание судей законодательной власти. Парламентарская демократия, наиболее приближающаяся к монархини стремящаяся сделать каждого министра ответственным за подчиненных ему должностных лиц, охотно сохраняет назначение судей за исполнительной властью. Насколько важна эта тенденция парламентарной демократии, доказывает конституционное определение несомненно относящейся к этому типу республики Чили, по которому всегда должно существовать учреждение, наведывающее управлением юстиции в более тесном смысле слова, т.е. высшим надзором за правосудием, изданием директив и хозяйственной стороной организации судов. ...

(С. 88-144)

Л.А. ШАЛЛАНД