Лоббистская деятельность как ведущий фактор построения взаимоотношений крупного бизнеса и власти

    Лоббизм — практика отстаивания интересов в парламенте неправительственными объединениями и финансово-промышленными группами. Иногда ассоциируется с коррупцией во власти или служит ее эвфемизмом10. Депутаты, представляющие интересы этих группировок, называются лоббистами, а их группы - лобби. Они участвуют в продвижении нужных законопроектов11.

    Специфический институт политической системы, механизм влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики. Необходимо рассмотреть ряд определений лоббизма и лоббистской деятельности12.

    В более широком понимании лоббизм — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.

    Под лоббизмом также подразумевается способствование принятию органами власти тех или иных решений, не связанное с подкупом государственных деятелей. При этом речь, как правило, идет о защите интересов не какой-то отдельной компании, а целой отрасли. И легализация этой деятельности позволяет сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик.

    Лоббизм (англ. lobbyism, от lobby — кулуары) — давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта. Возник в США (где был принят в 1946 г. специальный закон о лоббизме); ныне существует во всех демократических странах. Нередко лоббисты имеют свои конторы при законодательных органах13.

    Под лоббизмом понимают нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях государственных (в том числе и законодательных) органов. Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать им или хотя бы замедлить их одобрение и вступление в действие. Разумеется, они всегда прилагают усилия к тому, чтобы содержание решений отвечало представляемым ими интересам.

    Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан участвовать в управлении своей страной. Граждане, объединившись со своими единомышленниками для достижения общих целей, осуществляют лоббистскую деятельность, в том числе и в законодательных органах государственной власти. В Государственной думе перед общественными организациями раскрывается широкая свобода творчества: у многих из них свои подходы, свои секреты, свои ключики к народным избранникам. Но контакты избирателей со своим депутатом остаются, по-видимому, одним из ярких, но весьма немногочисленных образцов российского политического лоббизма. На сегодняшний день главной проблемой, не позволяющей отечественному лоббизму приобрести цивилизованные формы, остается слабое регулирование этой сферы российскими законами.

    Полуофициальный, не получивший законодательного признания характер этой деятельности способствует широкому внедрению незаконных деяний в практику лоббизма в нашей стране. Поэтому принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, оказало бы самое благоприятное воздействие на развитие данных процессов в России. Такой закон, с одной стороны, призван обеспечить всем негосударственным организациям равные возможности по отстаиванию соответствующих интересов, закрепить за всеми лоббистами одинаковые и реальные права и гарантии деятельности, а с другой стороны - упорядочить всю эту работу, определив обязанности лоббистов и создав нормальные условия для взаимодействия с ними государственных органов и должностных лиц14.

    Сегодня в Российской Федерации лоббизм стал, пожалуй, основным механизмом представительства интересов, хотя окончательного юридического признания существования лоббизма до сих пор не произошло. Соответствующий закон так и не был принят. Однако в нормативных правовых актах и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации лоббистская терминология встречается все чаще. Более того, многие нормативные правовые акты непосредственно регулируют отношения, которые в большинстве западных демократий называют лоббистскими. Фактически ситуация складывается таким образом, что правовые механизмы, регулирующие деятельность по влиянию на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, во многих случаях уже созданы, дело лишь за легальным определением этой деятельности как лоббистской.

    Например, нормы, связанные с регулированием лоббистской деятельности, содержатся уже в Конституции Российской Федерации. В частности, пункт 3 статьи 9715 устанавливает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, в Конституции Российской Федерации фактически сформулирован принцип экспертности в деятельности депутатского корпуса как основа в решении проблемы конфликта интересов при рассмотрении вопросов в Государственной Думе.     Кроме того, Конституция Российской Федерации содержит также иные нормы касающиеся регулирования лоббизма и связанные в частности с определением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полномочий органов государственной власти, права законодательной инициативы и другие. Что касается федерального регулирования лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации, то наиболее значимым в этом отношении является федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

    Лоббистская проблематика указанного закона касается прежде всего властной составляющей общей структуры лоббистского правоотношения «клиент – лоббист – субъект власти», а также собственно отношений (форм, способов, механизмов влияния и т.п.), связывающих субъектов власти с субъектами влияния (клиентами и лоббистами).

    В части, касающейся организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законом закреплены следующие положения, связанные с определением атрибутивных качеств и специфики субъектов, на которых направлены лоббистские усилия.

    В пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 24.07.2002 N 107-ФЗ определено, что не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах. С учетом норм, установленных избирательным законодательством и Федеральным законом «О политических партиях», количество и состав властных субъектов, на которые может быть направлено влияние изменяется.

    Если ранее лоббист мог выстраивать лоббистские контакты с законодательным (представительным) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в целом, с его руководящими органами и структурными подразделениями, а также с отдельными депутатами, то после введения (как минимум) смешанной системы выборов, региональные лоббисты вынуждены учитывать практически гарантированное появление в структурах региональных легислатур депутатских фракций и групп. При этом эти фракции и группы совершенно очевидно будут испытывать влияние различной степени со стороны федерального партийного руководства. Такое влияние однозначно усиливает позиции в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти федеральных лоббистов и соответственно ослабляет позиции лоббистов региональных.

    Принципиальный вопрос о конфликте интересов нормы федерального закона оставили не решенным. Точнее, оставив проблему за кадром, законодатели установили ограничения, связанные с депутатской деятельностью региональных депутатов, аналогичные ограничениям, действующим для федеральных депутатов. Первое, в пункте 1 статье 12 установлено, что в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом16. Данное требование очевидно с точки зрения принципов разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти.

    Лоббирование любого законопроекта начинается с поиска союзников и выявления противников среди депутатов. Отыскание единомышленников может осуществляться с помощью анализа предвыборных программ бывших кандидатов и нынешних депутатов; при этом выясняется, насколько их программные заявления и предвыборные обещания совпадают с идеями, заложенными в лоббируемый законопроект. Возможны и другие пути обеспечения поддержки. Личное знакомство, например, позволяет довольно достоверно судить о том, поддержит ли тот или иной депутат отстаиваемый законопроект. Именно один или несколько депутатов-союзников и выдвинут официально законопроект, подготовленный негосударственной организацией.

    Объектами лоббистской деятельности могут стать не только законодатели, но и работники аппарата парламента. Причем лоббистская деятельность в отношении государственных служащих не менее важна и эффективна, чем лоббизм в отношении депутатов и иных выборных должностных лиц. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: здесь и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т.д.