История развития законодательства о государственных гражданских служащих в России

Государственная власть, нормируя и интегрируя целое общество, представляет собой определенное сообщество – государственную службу, которая, как управляющий центр и инициативное сообщество, оказывает влияние на все российское общество. Вместе с тем, в государственной службе отражаются особенности этого целого российского общества. В силу того, что государственная служба призвана осуществлять функцию государственного управления, характер этого управления зависит от структуры самоорганизации сообщества государственных служащих как одного из важнейших регуляторов социального действия[5]. Исходя из обозначенных критериев, с точки зрения структуры самоорганизации, рассмотрим функционирование государственной службы в истории России.

В Древней Руси необходимость государственной власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Эти функции выполняли варяги-русы, пришедшие на земли восточных славян[6].

В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Власть оказалась способной интегрировать в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в Древней Руси по характеру была инновационной, что предполагало ее плюралистическую форму, но при этом была харизматической (т.е. становящейся).

Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства». В 1556 г. было принято «Уложение о службе», которым регулируется труд служилых людей[7].

Постепенно госслужба совершенствовалась, что обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью[8].

Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления.

В июне 1719 г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других управителей и служителей[9]. Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Табель закрепила деление государственной службы на три вида воинскую службу (наиболее престижна) статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу, все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по Табели канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет с 4 по 1 классы лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных 126, статских 94, придворных 42[10].

Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян[11].

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762 г.), и фактически являлась для них повинностью любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу[12].

Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в Табель. В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов[13].

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение[14]. Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера.

На протяжении XVIII – XIX вв. приняты многочисленные нормативно – правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.

Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника»[15].

Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства». Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы[16]. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди.

По Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления на госслужбу претендент должен был удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования.

В соответствии с особым Положением Комитета министров от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» мотивом увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности» - аналог современного служебного несоответствия.

Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением по службе и несоответствием занимаемой должности[17].

Третья фаза российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом[18].

Коммунистическая партия как социальный институт организации социальной активности оказалась способной сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной службы, что довело институциональное нормирование до предела. Результатом этого стала высокоэффективная государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен возможности иметь личные цели, в какой-то мере не совпадающие с общественными.

С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции[19].

Понятие «Государственная служба» получило свое закрепление в Конституции Российской Федерации[20]. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.

На основании установления Конституции был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя два года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года[21].

Одним из, первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[22]. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года[23].

В Положении нашли свое отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов.

В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года "О первоочередных мерах по организации системы государственной Службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации[24].

В 1994 году в целях создания учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы Российская Академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, в 1995 - Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находящиеся в ведении Академии, были преобразованы в академии государственной службы.

В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей в Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации[25].

Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативные актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российский Федерации.

Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы, проведение аттестации государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.

В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 310 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»[26].

3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации) определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет.

По распоряжению президента Б. Ельцина в 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Основные элементы этой концепции были воспроизведены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1998 г.). Одним из главных ее аспектов стала реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества»[27].

Поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

В период зима 1999 - весна 2000 гг. проводится разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", которое включало три основных пункта:

- анализ ситуации, включая важнейшие тенденции с указанием "развилок" и характеристику действующего законодательства;

- характеристика целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария;

- описание необходимых мероприятий и этапов их реализации в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: действия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти.

На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих. В частности, в вышеупомянутом техническом задании были предложены семь блоков мероприятий[28]. Наиболее важными из них были:

а) реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадровой работы: кадровые службы - аналитические подразделения кадровых служб - независимые аттестационные (экспертные) советы - апелляционные (экспертные) комиссии - комиссии по служебной этике - специализированный журнал по проблемам госслужбы;

б) реорганизация кадрового состава госаппарата: аттестация - конкурсный прием и продвижение по службе – открытость решений по кадровым перемещениям – ротация кадров – статус временных должностей - определение позиций "политических назначенцев" – сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры – увольнение[29].

Как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что техническое задание по разделу «Государственная служба» Концепции реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не реализовано в силу разных причин, главными из которых, на мой взгляд, являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях самой бюрократической корпорации.

С ноября 2000 года по поручению президента В. Путина начата подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ. В августе 2001 г., образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственной службы[30].

В 2001 г. работа над текстом Концепции реформирования системы государственной службы РФ была завершена. 15 августа 2001 г. этот документ был утвержден президентом В. Путиным. Цель реформирования государственной службы, как сказано в Концепции, - «кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации». Реформирование системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

- приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

- разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;

- формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

- разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

- создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации[31].

Концепция являлась чисто идеологическим документом. Она задавала лишь вектор реформирования государственной службы, формулирует основные позиции.

В рамках Концепции был разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. «О системе государствен­ной службы Российской Федерации»[32], который определил систему госслужбы Российской Федерации как состоящую из трех основных видов (федеральная государ­ственная гражданская служба, военная служба, правоохрани­тельная служба) и из двух уровней (федеральная государ­ственная служба и государственная служба субъектов Россий­ской Федерации). Указанное разделение задало правовые основы единства принципов построения и функционирования всей системы государственной службы, устанавливает еди­ный подход для разработки федеральных законов о ее видах, иных нормативных правовых актов о госслужбе как на феде­ральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Феде­рации.

В законе дается описание должностей госу­дарственной службы (с разделением на группы и категории), указывается необходимость введения квалификационных требований по должностям в законах о госслужбе, вводятся требования оценки результатов служебной деятельности в хо­де проведения аттестаций и квалификационных экзаменов, устанавливаются преимущественно конкурсный порядок за­мещения должностей, а также необходимость заключения служебных контрактов, устанавливается также система взаи­мопереходов из одного вида государственной службы в дру­гой через соотнесение классных чинов, дипломатических ран­гов, воинских и специальных званий, присваиваемых на феде­ральной госслужбе[33].

В законе определяется система управления государственной службой Российской Федера­ции, впервые вводится положение о ее развитии путем реали­зации федеральных программ реформирования и развития федеральной госслужбы и соответствующих программ субъ­ектов Российской Федерации.

В ноябре 2002 г. в Российской газете была опубликована Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Данная программа была подготовлена при активном участии ведущих научных учреждений, осуществляющих сегодня экспертно-аналитическое обеспечение реформирования государственной службы[34].

Принятие такой программы стало новым и важным шагом на пути реформирования аппарата. Программа предусматривает меры по реформированию государствен­ной службы на основе системного подхода, взаимной увязки мероприятий по типам, срокам и этапам реализации, ресур­сному и финансовому обеспечению, созданию системы уп­равления мероприятиями, которое осуществляется програм­мно-целевыми методами. В программе сделан акцент на проведение научно-исследовательских работ по реформиро­ванию государственного аппарата, включая обеспечение разработки проектов новых федеральных законов, иных нор­мативных правовых актов, проведение экспериментов и пи­лотных проектов, реформирование всех уровней подготовки, переподготовки, повышения квалификации федеральных го­сударственных служащих, формирование материально-тех­нических условий эффективного функционирования феде­ральной государственной службы и системы управления. Важно также то обстоятельство, что изменения госслужбы предполагается проводить, как правило, сначала в виде экс­периментов и пилотных проектов, и только в случае получе­ния положительных результатов осуществлять полномас­штабные изменения. Именно по этому пути идут все страны, начавшие в 1960 - 70-х гг. модернизацию государственного аппарата.

Таким образом, подготовительная фаза реформ государ­ственной службы с 2003 г. сменилась фазой начальной реали­зации реформ, что закреплено в программе. Высокий статус данной программы, то внимание, которое Президент Россий­ской Федерации уделил названным в программе целям во время своего ежегодного выступления перед членами Феде­рального Собрания Российской Федерации, позволяют ожи­дать появления практических результатов реформирования государственного аппарата уже в ближайшее время[35].

Первым из законов о видах государственной службы стал Федеральный Закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации»[36], призванный наряду с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» образовать ядро всей системы гос­службы. Таким образом, приведенные данные свидетельствуют в пользу того, что Россия под давлением серьезных проблем и обстоятельств должна была вступить и вступила на путь реформы государ­ственного аппарата.

Подводя итоги вышеизложенному, можно выделить четыре этапа в реформировании системы государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Первый этап (1991 – 1996 гг.) характеризуется формальным отказом от партийно-номенклатурной системы государственной службы. В этот период заложена нормативно-правовая база государственной службы, принят Закон об основах государственной службы и некоторые другие необходимые правовые акты по организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Второй этап (1997 – 1998 гг.): реформа государственной службы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества».

Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина.

Четвертый этап (ноябрь 2001 – наше время): подготовка и реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, принятие законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004).