Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой

Разновидностью обязанностей государственных служащих яв­ляются запреты, связанные с государственной граждан­ской службой. Это особые обязанности, они обязывают не совер­шать определенных действий и непосредственно не связанных с их служебной деятельностью[87].

Главная роль ограничений и запретов состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.

Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

В частности, в связи с прохождением гражданской службы слу­жащему запрещается:

- участвовать на платной основе в деятельности органа управле­ния коммерческой организацией, за исключением случаев, установ­ленных федеральным законом. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы;

- замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на вы­борную должность в органе местного самоуправления[88]. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей.

- В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ.

Государственным служащим также запрещено:

- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, де­нежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отды­ха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные служащим в связи с официальными ме­роприятиями, признаются соответственно федеральной собственно­стью субъекта Российской Федерации и передаются служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных статьей 575 ГК РФ[89];

- государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству;

- использовать в целях, не связанных с исполнением должно­стных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также переда­вать их другим лицам;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с граж­данской службой, сведения, отнесенные федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную инфор­мацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должност­ных обязанностей;

- допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятель­ности государственных органов, их руководителей, включая реше­ния вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает должность, если это не вхо­дит в его должностные обязанности;

- использовать должностное положение для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума в интере­сах политических партий, общественных, религиозных объедине­ний и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

- создавать или способствовать созданию в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеран­ских и иных органов общественной самодеятельности) и религиоз­ных объединений[90].

Практика показывает, что нормы, регулирующие ограничения и запреты, закрепленные в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № ФЗ-79, небесспорны и в ряде случаев вызывают дискуссионные вопросы и даже порождают правовые коллизии. Так, запрет быть депутатом того или иного уровня обусловлен конституционным принципом разделения властей, но он в то же время не ограничивает пассивное избирательное право гражданского служащего, устанавливая лишь его обязанность приостановить службу на период депутатских полномочий.

Достаточно спорным в юридической литературе считается вопрос о запрете гражданским служащим прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, то есть проводить забастовки. При этом термин "забастовка" в новом федеральном законодательстве отсутствует. Право на забастовку гражданина России установлено Конституцией и Трудовым кодексом Российской Федерации.

Закон фактически запрещает гражданскому служащему организовывать забастовки. Законодатель это мотивирует тем, что государственный служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его отказ от работы (службы) или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции, аналогичные забастовкам (снижение темпов работы, «служба по предписанию» - излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы) могут серьезно нарушить функционирование государственных органов и даже поставить под угрозу безопасность государства. Следовательно, ограничение права государственного служащего на участие в забастовках непосредственно связано с его особым правовым статусом.

Но международная практика стоит на другой позиции. Так, Международная организация труда (МОТ) расценивает общие запреты на участие в забастовках как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества[91].

Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода.

Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности).

Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.

Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ).

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Уголовный кодекс РФ 1996 г. устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). При этом под незаконным участием в предпринимательской деятельности понимается учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.

Как следует из судебной практики, в 2009 году в РФ было осуждено по ст. 289 УК РФ 16 бывших государственных служащих[92]. Исследователи отмечают увеличение динамики дел данной категории (см. табл 1).

Таблица 1

Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ).

Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуществлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего.

Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность - это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа.

И после увольнения с гражданской службы гражданин не вправе:

- замещать в течение двух лет должности, а также выполнять ра­боту на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обя­занности;

- разглашать или использовать в интересах организаций либо фи­зических лиц сведения конфиденциального характера или служеб­ную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Нормы, предусматривающие правоограничения государственных служащих, закреплены также в уставах некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 83 Устава Свердловской области запрещает областным государственным служащим получать какое-либо вознаграждение за осуществление должностных обязанностей, помимо должностного оклада и предусмотренных законодательством премий, надбавок, ценных подарков, компенсаций и пособий. В ст. 73 Устава Вологодской области полностью воспроизводятся ограничения, связанные с государственной службой, которые предусмотрены в п. 1 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"[93].