Виды государственных гражданских служащих

Для правового института государственной службы особое значение имеет категория «государственная должность». Вместе с тем, в юридической науке, в общем, справедливо отмечалось, что несмотря на свою юридическую значимость в построении органа государства, государственная должность является производной от таких базисных категорий, как «исполнительная власть» и «государственная служба». Длительное время дискуссии об определении самого понятия «государственная должность» велись исключительно в рамках юридической науки, т.к. его нормативно закрепленное определение отсутствовало.

В федеральном законодательстве понятие «государственная должность» закреплено в ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под государственной должностью предлагается понимать должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.  Данное определение, в целом, нельзя признать удачным и юридически выверенным. Само понятие «должность» осталось нераскрытым. Не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа. Намного более взвешенный подход к определению понятия «государственная» должность прослеживается в региональном законодательстве о государственной службе. В нормативных правовых актах о государственной службе, принятых в ряде субъектов РФ (например, в Кемеровской и Омской областях), закреплено самостоятельное определение понятия «государственная должность». Так, в части 1 ст. 3 Закона Кемеровской области «О государственной службе Кемеровской области» от 13 февраля 1998 года №6-ОЗ под государственной должностью понимается учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет средств областного бюджета штатная единица образованного в соответствии с федеральным законом и законодательством Кемеровской области государственного органа, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и иными выплатами, ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность». Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим[57].

По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность - это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника»[58]. В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение.

С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе»[59]. Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Государственная гражданская служба осуще­ствляется лицами, занимающими должности государственной службы в органах государственной власти. Даже руководители крупных государственных предприятий и учреждений не относятся к госслужащим.

Должности государственной гражданской службы, а значит, и лица, их замещающие, законом подразделяются на четыре катего­рии:

- руководители государственных органов и их заместители (ру­ководители) - замещают должности на определенный срок или без ограничения срока полномочий;

- помощники (советники) руководителей - замещают долж­ности на срок, ограниченный сроком полномочий соответст­вующего руководителя;

- специалисты - обеспечивают профессиональное выполнение государственным органом установленных задач и функций, замещают должности без ограничения срока полномочий;

- обеспечивающие специалисты - обеспечивают выполнение в государственном органе общих функций администрирования (информационную, документальную, финансово-экономиче­скую, хозяйственную и др.) и занимают должности без огра­ничения срока полномочий.

Гражданские служащие не только различаются по категориям и группам, но еще и по классным чинам (ст. 11)[60]. Они присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы по результатам квалификационного экзамена. Всего в гражданской службе имеется пять классных чинов и по три класса в каждом классном чине.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин действительного государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин государственного советника РФ 1, 2 или 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин советника государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин референта государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин секретаря государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса.

Высшим классным чинам государственных должностей федеральной гражданской службы является действительный государственный советник РФ 1 класса, низшим - секретарь гражданской службы РФ 3 класса.

Должности государственной гражданской службы, сгруппи­рованные по государственным органам, в которых они учреждены, по категориям и другим признакам, вносятся в реестры должно­стей.

Формирование реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей государственной службы каждого субъекта Российской Федерации предусмотрено названным Феде­ральным законом (ст. 10)[61].

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 утверж­ден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, установлены унифицированные наименования должно­стей федеральной гражданской службы и проведена их классифи­кация по категориям, группам, федеральным государственным ор­ганам[62]. Нечто подобное, как уже говорилось в первом параграфе первой главы, было предпринято Петром I в Табелях о рангах, утвержденных его Указом в 1722 году.

Реестр как универсальный классификатор должностей феде­ральной гражданской службы принимается впервые. Ранее единого документа, содержащего наименования всех должностей, не суще­ствовало. Руководители государственных органов обязаны привес­ти наименования должностей федеральной гражданской службы в этих органах в соответствие с Реестром[63].

Указ № 1574 вступил в силу одновременно со вступлением в силу другого указа Президента о денежном содержании федераль­ных гражданских служащих. Это связано с тем, что по каждой должности, предусмотренной Реестром, должен быть установлен размер должностного оклада.

В научной литературе значительное внимание уделяется проб­леме классификации государственных служащих. При классификации используются различные критерии: по характеру выполняемой служащим работы; по органам, где работают служащие по характеру должностных функций; по масштабу деятельности органов, в которых работают служащие; по характеру полномочий государственных служащих[64].

По характеру выполняемой работы служащие подразделяются на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства, их труд носит организационный, управленческий характер; служащих государственных предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых характеризуется организацией, соответственно, производственных процессов, социально-культурной и иной деятельности. Эта деятельность направлена на выполнение задач, возложенных на соответствующие предприятия, учреждения, организации. При этом среди данной категории служащих выделяются: служащие-специалисты, выполняющие производственные и иные функции, и служащие - руководители предприятий, учреждений, организаций. Выделяется также группа служащих, которые совмещают выполнение и тех, и других функций (например, руководитель учебного заведения, медицинского учреждения и др. может сочетать руководство соответствующим учреждением с педагогической, лечебной и иной деятельностью)[65].

По органам, где работают служащие, последние подразделяются на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных и иных государственных органов.

По характеру должностных функций, служащие подразделяются на руководителей, специалистов, технических исполнителей, вспомогательно-обслуживающий персонал.

По масштабу деятельности органов, в которых работают служащие, последние подразделяются на федеральных служащих, действующих в масштабе России, и служащих – субъектов федерации, действующих в масштабе республики, края, области, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов.

По характеру полномочий государственные служащие делятся на должностных лиц и вспомогательный персонал. К должностным лицам, относятся государственные служащие, наделенные правом совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия властного характера, т.е. действия, влекущие правовые последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений[66].

Должностные лица издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами и др. Объем и характер государственно-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они пользуются правом найма и увольнения работников, применяют меры поощрения и налагают дисциплинарные взыскания на подчиненных им работников.

Особую категорию должностных лиц образуют представители административной (исполнительной) власти. К ним относятся должностные лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять юридически властные требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной подчиненности. К представителям административной власти, например, относятся сотрудники милиции, представители различных контрольно-надзорных служб (пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и др.)[67].

Функциональные работники (специалисты). Данная категория должностных лиц выступает в качестве специалистов, наделенных полномочиями по осуществлению функций, связанных с подготовкой тех или иных управленческих решений, требующих специальных знаний, или выполнением профессиональной деятельности. К первой группе относятся консультанты, советники по различным отраслям знаний. Они непосредственно не осуществляют организационно-распорядительные функции, но их советы, заключения, рекомендации и т.п. несомненно имеют юридическое значение и влекут правовые последствия. Ко второй группе специалистов относятся должностные лица, обладающие специальными знаниями, которые уполномочены совершать действия, непосредственно влекущие правовые последствия. К ним, например, относятся преподаватели (выставляют экзаменационную оценку студенту), врачи (выдают листки нетрудоспособности) и др.

К вспомогательному персоналу (составу) относятся государственные служащие, деятельность которых, как правило, не влечет юридических последствий. Они совершают материально-технические операции, т.е. обеспечивают служебную деятельность руководителей, представителей административной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей. Служащие, относящиеся к вспомогательному персоналу, оформляют и хранят документы, выполняют статистические и счетные операции и т.п. В их обязанности может входить и совершение технических операций, имеющих юридическое значение, скажем, регистрация работником канцелярии поступившего в орган сообщения, заявления или жалобы имеет юридическое значение, гак как со дня регистрации исчисляются установленные законодательством сроки их рассмотрения. К вспомогательному персоналу составу) относятся технические секретари, делопроизводители и др.

Подводя итог первой главе дипломной работы, отметим, что в настоящее время в России и за рубежом, реформы законодательства о государственной гражданской службе идут по следующим основными направлениям: сближение различных моделей государственной службы (путем их взаимообогащения и взаимопроникновения); усиление роли базовых системообразующих законов о государственной службе; расширение сферы применения конкурсов при поступлении на государственную службу; демократизация государственной гражданской службы.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие: конституционный статус российского гражданина; статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ; административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Вопрос об административно-правовом статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего». Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.