Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих за рубежом

Особенности законодательства о государственной гражданской службе различных стран определяются рядом факторов, среди которых следует выделить:

а) специфику исторического развития этих стран. В Европе институт профессионального чиновничества, равно как и его нормативно-правовое регулирование, появились раньше всего во Франции[94]. В Великобритании и США до второй половины XIX века не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в ее современном понимании, поэтому законы (статуты, акты) о государственной службе и статусе госслужащих появились в этих странах только в конце ХIХ века.

б) специфику правовой системы. Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характерны большое количество нормативно-правовых актов, касающихся госслужбы, отсутствие унифицированной системы законодательства по этому вопросу[95].

Важной чертой является особая, довольно значительная роль нормативно-правовых актов об управлении финансами в регулировании вопросов государственной службы (особенно в Великобритании и Канаде). Кроме того, в Великобритании, в отличие от других стран, вопросы государственных службы регулируются в основном не законами, а актами, принимаемыми по инициативе правительства, – приказами Короля в Совете. Такая практика сложилась исторически.

Правовое регулирование госслужбы в США существенно отличается от иных стран англосаксонской правовой системы. Прежде всего, в основе законодательства о госслужбе США лежат конституционные нормы. Так, в Конституции США 1787 г. говорится о полномочиях Президента "замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями Сената". Кроме того, положения большинства нормативно-правовых актов о госслужбе инкорпорированы в Свод Законов США.

В странах романо-германской правовой системы основой формирования корпуса государственных служащих, как правило, являются Конституция и комплексные законы.

в) специфику государственного устройства. В странах с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ) существуют два уровня законодательства о госслужбе – федеральный и субъектов федерации. Федеральная власть имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам госслужбы, в связи с чем законодательство субъектов федерации базируется на единых общих принципах и совпадает в наиболее важных положениях.

В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции "регионализации", на общегосударственном уровне также устанавливаются только общие вопросы государственной службы. Так, в Италии общие принципы организации государственной службы содержатся в законе, принятом Парламентом – Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. На основе данного Закона области издают нормы законодательного характера, направленные на организацию работы ведомств и административных учреждений, подчиненных этим областям.

Остановимся подробнее на законодательстве о государственной службе наиболее развитых стран.

В Великобритании вопросы государственной службы регулируются нормативно-правовыми актами (статутами, актами делегированного законодательства) и источниками общего права (конституционные обычаи, судебные прецеденты). Статутами регулируются лишь отдельные аспекты государственной службы: использование и хранение официальной государственной информации (Закон о государственной тайне), полномочия отдельных должностных лиц (Закон о министрах Короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 года), общие стандарты прохождения ступеней гражданской службы (Закон о служебных отношениях 1999 года), финансирование служащих (Закон о министерских и иных окладах 1975 г., Закон об ассигнованиях 1996 г.). Консолидированный Закон о гражданской службе отсутствует, что лишает институт британской гражданской службы системности и единого правового стержня[96].

Общие правила гражданской службы регулируются Приказами короля в Совете – особым видом нормативно-правового акта, которые, несмотря на название, принимаются в основном по инициативе Правительства. В первую очередь следует отметить Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 года и Приказ в Совете 1995 г. о пенсиях по старости. Положения Приказов короля в Совете конкретизируют циркуляры Казначейства, которыми регулируются в основном финансовые и организационные вопросы. В 1968–1981 гг. функции регулирования гражданской службы осуществляло Министерство по делам гражданской службы. После его ликвидации в 1981 году большинство этих функций вновь стало осуществляться Казначейством на основе Приказов в Совете.

Важную роль в развитии государственной гражданской службы в США сыграли Закон о гражданской службе 1883 года (отменивший "систему заслуг", в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц, и учредивший "систему добычи") и Закон о реформе гражданской службы 1978 года. Кроме этих законов, правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне осуществляется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титул 5 Свода законов США (United States Code). В части 2 титула 5 Свода законов ("Служба управления кадровой политикой") регламентированы вопросы управления государственной службой (глава 11), статус Совета по вопросам защиты "системы заслуг" и Специальной комиссии (глава 12), политическая деятельность служащих штатов и местных органов власти (глава 15). В части 3 титула 5 Свода установлена комплексная законодательная регламентация института государственной службы[97]. В ней закреплены принципы "системы заслуг" (merit system) в организации государственной службы, классификация государственных служащих, регламентированы вопросы трудоустройства (экзамены, прием на службу), трудовых отношений (рабочего времени, отпуска, охраны труда), профессиональной подготовки, оценки эффективности профессиональной деятельности, социального страхования жизни и здоровья и пенсионного обеспечения. Также установлены нормативы заработной платы, компенсационные и гарантийные выплаты, порядок проведения исследовательских программ по вопросам кадровой политики, нормы об антидискриминационных мероприятиях и порядке обжалования взысканий.

Большим разнообразием отличается законодательное регулирование госслужбы в субъектах федерации.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Местное самоуправление подавляется и заменяется местным управлением. В условиях интенсивной централизации государственной службы особое значение имеет столичная бюрократия, стоящая на вершине служебной иерархии; местная бюрократия играет незначительную роль. Окончательно французская система госслужбы формируется в период французской революции и при Наполеоне I[98]. С одной стороны, провозглашается открытость госслужбы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали госслужащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация, "кастовость", социальная селекция госслужащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается система социального обеспечения государственных служащих.

В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят Закон "Об общем статусе чиновника"[99], в котором была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для госслужащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального Закона о сокращении персонала. В Пятой республике (с 1959 года) политическое влияние чиновничества существенно увеличилось. В 1959 году в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;

3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

6) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;

7) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности.

Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада госслужащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению престижа государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

Реформы 1981–1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной госслужбы[100]. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. – свободное определение условий труда и право на забастовку[101].

Отдельное место в механизме нормативно-правового регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной публичной службе; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Рамочный Закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года[102]. На основе Рамочного Закона были приняты соответствующие Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.

Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;

2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;

3) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

4) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);

5) очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;

6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения";

7) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

8) преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием.

Таким образом, в отличие от Российской государственной гражданской службы, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика "большого качественного скачка посредством маленьких шагов". Среди таких "шагов" можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на "клиентные" отношения с гражданами[103].

Существенные изменения в мировой социально-экономической жизни в 60-х – 90-х годах ХХ века привели к тому, что основные модели гражданской службы перестали соответствовать потребностям времени. В англосаксонской модели основным недостатком стала излишняя запутанность, несистематизированность государственной службы, а в романо-германской модели – замкнутость, довольно заметная изолированность от общества, невысокая эффективность. Поэтому уже в 70-х годах ряд государств приступил к проведению административных реформ с целью повышения эффективности государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства о государственной службе.

Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями.

Для этого в странах англосаксонской правовой системы происходит унификация гражданской службы, построение ее целостной системы. Повышается роль системообразующих законов в регулировании государственной службы. В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократичную систему, в соответствии с которой профессиональная подготовка соискателя является определяющим моментом для его поступления на госслужбу и продвижения.

Выделим общие тенденции развития государственной гражданской службы за рубежом. Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы[104].

Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира.

На мой взгляд, практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции. Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы, затрагивающих можно выделить:

1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

2) ориентация, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);

3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;

4) повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

5) "менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.);

6) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

7) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства.

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации продолжается развитие и реформирование государственной службы. Более пяти лет назад вступил в силу Федеральный Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который был принят в целях регламентации вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации, предусмотренных Федеральным Законом "О системе государственной службы Российской Федерации".

Законом установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, определены принципы гражданской службы, показана взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В Законе определены общие квалификационные требования по этим должностям.

В целях регламентации правового положения (статуса) гражданского служащего Законом 2004 года определяется понятие "гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего. В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.

Государственная служба - важнейший инструмент государст­ва. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степе­ни организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомп­лектована специалистами высшей квалификации, способными глу­боко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых реше­ний.

Мы выделили четыре основных принципа государственной службы: законность; демократизм; профессионализм; социально-правовая защищенность служащих.

Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание за плату (врач, учитель, библиотекарь и т.д.).

Должности государственной службы делятся на должности федеральной службы и должности службы субъектов Федерации. А лица, занимающие эти должности, являются соот­ветственно федеральными служащими или служащими субъектов Федерации.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие: конституционный статус российского гражданина; статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ; административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Вопрос об административно-правовом статусе государственного служащего окончательно еще не решен. По сути проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего». Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.

В структуре административно-правового статуса государственных служащих значительное место занимают правоограничения. Это особые обязанности, они обязывают не совер­шать определенных действий и непосредственно не связанных с их служебной деятельностью.

Главная роль правоограничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.

Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

На основе полученных выводов представляются некоторые предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы:

1) разработка и принятие в перспективе Кодекса государственной службы, призванного систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив;

2) построение системы органов по управлению государственной службой РФ ("кадровой вертикали"); создание единого управляющего центра (специального органа), непосредственно ответственного за повышение ее эффективности, проведение в жизнь соответствующих организационных мероприятий и реализацию нормативных правовых актов;

3) создание правовых и организационных гарантий «прозрачности» госслужбы для общества, для доступа граждан и общественных организаций к информации и несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами; оптимизация каналов прямой и обратной связи органов власти с населением; создание эффективного механизма защиты прав личности и пресечения чиновничьего произвола;

4) проведение аттестации всех «карьерных» служащих на основе разработанных критериев;

5) принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы; повышение оплаты труда чиновников до уровней, обеспечивающих приток квалифицированных кадров;

6) максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения в прямые;

7) создание службы высших руководителей, которая позволит отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполняемую работу;

подводя общий итог, отметим, что создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) в России также остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует прежде всего твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства.