Понятие, сущность административно-правового статуса государственного гражданского служащего

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации[37].

Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством[38]:

- соотносимости основных условий, размера оплаты труда и основных государственных социальных гарантий;

- установления ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации;

- учета стажа иной государственной службы Российской Федерации при исчислении стажа гражданской службы;

- соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации[39].

Таким образом, в определении государственной службы можно выделить следующие аспекты:

- государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;

- в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;

- эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

- такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;

- обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.

Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

В Федеральном законе "О государственной гражданской службе РФ" под государственной службой понимается "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации"[40].

Общепринятого определения понятия "государственная гражданская служба" в научной литературе нет.

Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства[41].

Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Существенное расхождение в юридической науке мы наблюдаем и в определении целей государственной гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет в качестве цели государственной службы «практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации»[42]. А.Ф. Ноздрачев говорит о нескольких целях, в частности: упорядочение работы государственного аппарата; установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата; формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы»[43].

Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной гражданской службы, государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане.  Необходимо отметить, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.

Для исполнения поставленных перед ними целей, государственные гражданские служащие наделены определенным статусом. Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.

Рассмотрение элементов правового статуса субъектом какой-либо деятельности в юридической литературе обычно принято начинать с категории «права», а затем «обязанности». Понимание сочетания этих категорий именно в таком порядке, вероятно, сложилось под влиянием приоритетов общего трудового права, пафосом которого является защита трудовых прав и интересов работников, наряду с регламентацией сопутствующих при этом обязанностей. Однако, обращаясь к исследованию данных категорий применительно к статусу гражданских служащих принципиально важно иметь в виду следующее. Если в правовом регулировании трудовых отношений частных лиц на первом месте для них стоят «права», то для регуляции деятельности чиновников государства важно исходить из приоритета публичных интересов общества и граждан, которым призваны служить чиновники государства, а не наоборот[44].

Для общества и граждан государства гораздо более значимо выполнение его чиновниками должностные обязанностей, так как служебные права предоставляются им в связи с необходимостью реализации обязанностей. Тем более, что любой чиновник должен совершать вмененные ему в служебные обязанности действия вне зависимости от собственного желания или предпочтений, в то время как использовать предоставленные для исполнения своих  обязанностей права, он может с немалой долей субъективного усмотрения[45].

При таком понимании соотношения данных элементов статуса гражданских служащих порядок их рассмотрения должен быть изменен в последовательности, которую целесообразно начинать с обязанностей, а затем прав. На этом основании в подобной же последовательности с полным обоснованием представляется проводить регламентацию обязанностей и прав гражданских служащих в специальном законодательстве[46].

Обязанности и права гражданских служащих выступают наиболее важными, центральными элементами их статуса, поскольку эффективное выполнение ими своих социально полезных функций только тогда возможно, когда нормами права определен круг стоящих перед ними задач и установлен объем служебных полномочий (см. рис. 1).

Итак, рассматривая данные элементы, будем исходить из того, что служебными правами гражданские служащие наделяются, прежде всего, потому, что они должны выполнять свои служебные обязанности, а никак иначе.

Рис. 1. Структура правового статуса государственного служащего

Все русские государствоведы XIX века ставили обязанности государственных служащих на первое место. В современной науке такой позиции придерживается профессор Д. Н. Бахрах, Им высказано теоретическое положение о том, что основной элемент государственной должности - это обязанности, а права носят вторичный характер, поскольку они лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей. На этом основании он справедливо отмечает, что служебные права несут обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей[47].

Схожую позицию занимает и профессор Ю.А. Тихомиров, который также считает, что «государственный служащий наделяется правами для выполнения обязанностей, предусмотренных статусом должности. Справедливости ради не обойдем вниманием звучание аналогичного тезиса и в трудах отдельных ученых советского периода[48].

Развивая тезис о той, что служебное право чиновника вытекает из его служебной обязанности, можно сформулировать теоретическое административно-правовое положение, согласно которому субъективное служебное право производно от служебной юридической обязанности потому, что установление государственно-служебных полномочий всецело подчинено логике публичного предназначения института обеспечения государственно-властных и государственно-управленческих функций и компетенций государственных органов, каким является государственная служба.

Обосновать данное положение тем более важно, поскольку оно в полной мере находится в концепции так называемой открытой модели административного права. формирующейся в современных западноевропейских демократиях, в отличие от скрытой инструментальной модели административного права, сохраняющейся в постсоциалистических странах на переходный период, трансформируемой по мере продвижения к правовому государству через усиление правовых институтов и механизмов, развитость правосознания и правовой культуры гражданского общества.

Относительно различий в характеристике правового статуса гражданских служащих значение имеет то, что «чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администрации носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам характер». Ориентиры правового обеспечения статуса гражданских служащих в концепции открытой административно-правовой модели отвечают конституционным идеалам развития российского государства на перспективу.

В современной отечественной литературе о государственной службе встречаются классификации прав и обязанностей, в основу которых положены разнообразные критерии. Профессор В. М. Манохин права государственного служащего делит на две группы: 1) Реализуемые в процессе непосредственного осуществления должностных полномочий; 2) обеспечивающие выполнение госслужащим его должности. Обязанности он также делит на две группы: 1) по непосредственному осуществлению должностных полномочий; 2) обеспечивающие исполнение должности[49].

Профессор А.Ф. Ноздрачев проводит более детальное деление. Обязанности он разделяет на: общегражданские, повышенные, дополнительные, наиболее общие. Среди прав он выделяет имущественные и неимущественные. По другому основанию он проводит единое деление обязанностей и прав на: 1) относящиеся к существу служебной деятельности и 2) сопутствующие статусу.

Профессор Д. М. Овсянко различает: во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности и, во-вторых, общие права и обязанности, установленный для всех государственных служащих[50].

В современной России обязанности и права гражданского служащего определяются федеральными законами и законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Такое положение вызывает неоднозначные оценки в литературе. Так, профессор В.П. Шайхатдинов, полагает, что определение основные обязанностей и прав гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов федерации) необходимо отнести исключительно к федеральному ведению, а субъекты Российской федерации должны иметь возможность лишь уточнять их исходя из местных условий. При этом ученый ссылается на то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, регулирование службы в органах которой в соответствии с частью 1 статьи 76 и частью 1 статьи 77 находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов[51].

Систематизированное, полное закрепление специальных прав и обязанностей в законе ввиду многообразия сфер государственного управления, осуществляемого гражданскими служащими, не имеет юридического значения. Они закрепляются нормативными правовыми актами, устанавливающими компетенцию конкретных государственных органов. Если взять Положения «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам», «О Министерстве здравоохранения Российской Федерации», «О Министерстве транспорта Российской Федерации», «О Министерстве труда и социального развития Российской Федерации», то в них мы обнаружим конкретное содержание специальных обязанностей и прав гражданских служащих соответствующих государственных органов, которые реализуются ими в определенных отраслях и сферах государственного управления.

Другой, не менее важной особенностью, служебных обязанностей и прав гражданских служащих является то, что они наделяются ими не только федеральным законом и другим нормативным актом федерального уровня, но и законом субъекта федерации, тогда как другие государственные служащие, являясь федеральными служащими, наделяются ими исключительно только на основании федерального чакона[52].

Помимо законодательных актов в целях более детальной регламентации обязанностей и прав гражданских служащих издаются специальные юридические акты, как-то: правила внутреннего трудового распорядка, положения об органах, приказы, должностные инструкции и т.п. В них конкретизируются должностные обязанности и права, а также вытекающие из них требования к гражданским служащим. К ним могут относиться подготовка нормативных актов и принятие решений по вопросам, входящим в состав служебных полномочий (например, принятие решения - согласование (визирование), утверждение документа, координация деятельности и контроль подведомственных органов (структур, подразделений) в общем либо по отдельным направлениям или вопросам; руководство коллективом подчиненных сотрудников в масштабе, зависящем от должностного положения; подготовка документов (составление проектов правовых актов) - составление рабочих материалов, аналитических и прочих служебных записок, выработка рекомендаций (предложений) и т.п. Тем самым устанавливаются правомочия конкретного гражданского служащего.

Правомочие как элемент государственно-служебных отношений состоит в возможности для гражданского служащего осуществлять свои должностные обязанности через права. С другой стороны, право гражданского служащего осуществлять служебные полномочия, предоставленное ему в связи с замещением государственной должности «порождает такой элемент его статуса, как обязанности». Внешним выражением предоставленных служащему прав может явиться требование обеспечения ему возможности самостоятельно и ответственно осуществлять совокупность действий, из которых складываются служебные обязанности по занимаемой им должности.

Если исходить из правовой природы диалектического соотношения прав и обязанностей, то необходимо опираться на теоретическое определение юридических обязанностей как совокупности определенных действий, безусловное совершение которых возложено на кого-либо, а права - возможности, которыми можно пользоваться по своему усмотрению. При этом следует иметь в виду, что, например, профессор А. Ф. Ноздрачев считает: «для госслужащих все, что не разрешено законом, запрещено, все, что разрешено законом, обязательно для исполнения». Однако, данный тезис, высказанный еще в эпоху Великой французской революции Лафайетом, относился ко всем гражданам, и вряд ли стоит однозначно принять мнение современного ученого во второй части формулируемого им положения. Ведь, далеко не всегда предоставленное государственному служащему право является его обязанностью,

Права гражданских служащих очень тесно взаимосвязаны с их обязанностями. На практике иногда бывает трудно различить, когда право гражданского служащего становится обязанностью и, наоборот, служебная обязанности трансформируется в субъективное служебное право. Соответственно, возникает вопрос, какова мера юридически возможного или юридически необходимого поведения того или иного гражданского служащего? В специальной литературе об органах публичной власти, рассматриваемых через призму их компетенции и особенностей как субъектов административного права, существует мнение о том, что каждое право есть и обязанность, Например, профессор Б.М. Лазарев в свое время считал, что «права органа - это его обязанности перед государством» [53]. Другие ученые, например, Ю. Л. Тихомиров, считают, что в таком толковании присутствует двуединство.

Правовой статус тесно связан с должностью. С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции деятельности служащего. В этом плане должность - простей­шая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, оп­ределяющая его место и роль в административном ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установ­ление таких комплексов - средство разделения труда, администра­тивной деятельности[54].

Должность - это, образно говоря, персональное служебное место, которое, пока оно не занято, считается вакантным.

В государственных и муниципальных организациях правовой статус должности состоит из четырех частей:

- целевой;

- организационной;

- служебных обязанностей и прав (компетенции);

- личных прав.

1. Правом, начиная от закона и кончая должностной инструкци­ей, определяются основная и иные цели соответствующей долж­ности, задачи и функции, которые служащий обязан выполнять для достижения этих целей.

2. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются: а) ее название; б) порядок учреждения, преобразования, ликвидации; в) место в служебной иерархии (кому подчинена она и кто подчинен ей); г) порядок замещения должности и освобождение от нее. Она вклю­чается в штатное расписание.

3. Самая большая по объему часть правового статуса долж­ности - компетенция, которая представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав (добросовестно выполнять право­вые нормы и акты руководителей и др.).

4. Личные права - это регламентация должностного оклада и надбавки к нему, права на отдых и т.д.[55]

Должность - это комплексное правовое образование, состоя­щее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация админист­ративных функций и правообязанностей, четкое разделение труда в администрации, индивидуализация ответственности служащих.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых должны производиться служебные действия, т.е. действия в интересах того, кто ее учредил, оплачивает для дос­тижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей[56].

Что касается личных прав, то их набор таков, чтобы стимулиро­вать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела.