Понятие законодательного процесса и его стадии

Законы субъектов Российской Федерации являются результатом правотворческой деятельности. Правотворчество – составная часть более широкого процесса - правообразования[6]. Правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество[7].

В юридической литературе правотворчество определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов[8]. В случае с законом следует говорить о законотворчестве.

На наш взгляд, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от понятия законотворчества. Вместе с тем, смешение их порой допускается.

Законотворчество более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.

Понятие «законодательный процесс» имеет два значения:

1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);

2) сама эта деятельность. Отличительной чертой законодательной деятельности от иной правотворческой деятельности является то, что она осуществляется либо специально создаваемым органом, который в демократических государствах может быть только представительным[9], либо посредством референдума.

В настоящей работе мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). В ряде работ законодательный процесс в указанном смысле определяется как законодательная техника.[10]

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются[11]:

1) внесение законопроекта (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе, его палатах и комиссиях;

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разбивают на две: а) санкционирование (подписание); б) промульгацию с официальным опубликованием.

Существует мнение, что промульгация относится к дополнительным (вторичным для законодательной процедуры) операциям, т.к. Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность принятия закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации без последующих акций со стороны Совета Федерации.[12] По этому поводу следует заметить, что рядом уставов (конституций) субъектов Российской Федерации даже опубликование закона возможно без высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Ярославская, Тамбовская области, Алтайский край). Вместе с тем, эта практика признана не соответствующей Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации[13], о чем будет сказано далее. Таким образом, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что промульгация не входит в законодательный процесс.

Некоторыми выделяется такая стадия законодательного процесса как выявление потребности в принятии закона[14]. Однако эта стадия является стадией законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политологической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, регламентами законодательных органов.

Отдельными авторами выделяются такие стадии законодательного процесса как принятие решения о необходимости издания законодательного акта, выработки его проекта, а также разработка проекта законодательного акта и его предварительное обсуждение[15]. На наш взгляд, указанные стадии или этапы законодательной деятельности действительно могут иметь место, но реализуются они в процессе осуществления первой стадии законодательного процесса – стадии внесения законопроекта, либо ей предшествуют.

Несомненно, что каждая из стадий законодательного процесса играет свою роль, исполняет определенные для нее функции в процессе создания соответствующего законодательного предписания.

С.В. Поленина выделяет четыре основные функции стадий процесса законотворчества[16]. Ими являются выявление факторов, их учет и измерение, согласование выражающих эти факторы интересов и их оптимального сочетания и выражения в содержании законопроекта. С этим нельзя не согласиться.