С «финансовоемкими» законопроектами

Особый порядок рассмотрения предусматривается в законодательстве субъектов Российской Федерации для «финансовоемких» законопроектов. В целом ряде субъектов Российской Федерации установлено, что указанные законопроекты не могут быть рассмотрены законодательным (представительным) органом без заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации (например, в Республике Башкортостан, Республике Карелия, Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

Действительно, проблема «финансовоемких» законов, принимаемых в последнее время на различных уровнях без соответствующего обеспечения, становится все актуальней, порождает социальную напряженность в обществе, приводит к дестабилизации не только экономической, но и политической обстановки в стране. Экономический популизм ряда депутатов и реальная экономическая ситуация в стране находятся в постоянном противоречии.

У этой проблемы есть не только экономическая, но и формально юридическая сторона. На наш взгляд, в данном случае актуальны два вопроса:

- какие именно законопроекты не могут быть рассмотрены без соответствующего заключения;

- каковы последствия и порядок учета отрицательного заключения высшего должностного лица.

Во многих субъектах Федерации к законопроектам, рассмотрение которых невозможно без соответствующего заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти), относят законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств соответствующих субъектов Федерации, а также иных, влекущих расходы за счет бюджета субъекта Федерации.

Думается, что подобная классификация не дает полного представления о «финансовоемких» законопроектах, может привести к трудностям в правоприменении. Совершенно очевидно, что вопрос о заключении высшего должностного лица (органа исполнительной власти) должен быть подробно регламентирован в законодательстве субъекта Федерации.

На наш взгляд, при классификации подобных законопроектов можно согласиться с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенковым. В частности, он предлагает[39] под введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты понимать также изменение ставок налогов, тарифов, иных обязательных платежей, поступающих в соответствующий бюджет, в том числе и для отдельных категорий плательщиков; под выпуском государственных займов – эмиссию государственных ценных бумаг, размещаемых на внешнем и внутреннем рынках, доходы от которых поступают в соответствующий бюджет; под изменением финансовых обязательств – изменение внешнего или внутреннего государственного долга без эмиссии государственных ценных бумаг, изменение порядка обслуживания внешнего или внутреннего государственного долга, в том числе их реструктуризация, изменение размеров или порядка предоставления социальных гарантий, введение новых или отмена действующих видов социальной помощи, финансируемых из соответствующего бюджета, изменение категорий граждан, получающих указанные виды социальной помощи, а также иные финансовые обязательства государства, установленные законодательством.

Под другими законопроектами, предусматривающими расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Федерации, следует понимать законопроекты, содержащие:

- прямое указание на то, что мероприятия, предусмотренные законопроектом, финансируются за счет соответствующего бюджета;

- прямое указание на необходимость принятия целевых программ, финансируемых из соответствующего бюджета;

- создание новых или увеличение численности существующих органов, организаций, учреждений, финансируемых из соответствующего бюджета;

- увеличение или сокращение численности государственных служащих и работников бюджетной сферы, изменение социальных гарантий или условий оплаты труда государственных служащих или работников бюджетной сферы;

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых требуются материальные и финансовые средства;

- указание на необходимость предоставления отдельным категориям физических и юридических лиц дополнительных социальных и налоговых льгот, льготных кредитов, иных форм льготного финансирования из соответствующего бюджета.

Для исключения произвольных толкований законодательным органом понятия «заключение высшего должностного лица субъекта Федерации» (в виде которого на практике депутаты зачастую рассматривают письма с замечаниями на законопроекты) необходимо установить, что указанное заключение должно содержать следующие обязательные элементы:

- оценку величины ожидаемых дополнительных поступлений в соответствующий бюджет при рассмотрении законопроектов о введении налогов, о выпуске государственных займов или об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения увеличивают поступления в бюджет);

- оценку величины недопоступлений в соответствующий бюджет или дополнительных расходов из соответствующего бюджета в текущем году и в целом на реализацию закона при рассмотрении законопроектов об отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения уменьшают поступления в бюджет), законопроектов, предусматривающих дополнительные расходы, покрываемые за счет соответствующего бюджета;

- наличие или отсутствие необходимых средств в бюджете текущего года и возможность изыскания необходимых средств при сформировании бюджетов последующих лет;

- необходимость внесения изменений в закон о бюджете субъекта Федерации на текущий год;

- возможное влияние принятия закона на местные бюджеты;

- возможные социально-экономические последствия применения закона, а также иные сведения, имеющие, по мнению высшего должностного лица (органа исполнительной власти) субъекта Федерации, значение для принятия закона в законодательном органе.

Заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) субъекта Федерации должно быть индивидуализировано по форме и подписано уполномоченным лицом.

Если по заключению требуется увеличение расходов из бюджета субъекта РФ, рассмотрение внесенного законопроекта откладывается до подготовки законопроекта о внесении изменения в закон о бюджете субъекта РФ либо срок вступления в силу закона устанавливается с начала нового бюджетного года.

Следует отметить, что практика ограничения права депутатов парламента и других субъектов права законодательной инициативы на внесение «финансовых» законопроектов, а также более жесткой процедуры их рассмотрения и вступления в силу весьма распространена в мире. Во многих странах процедура внесения подобных законопроектов гораздо жестче, чем это предусмотрено Конституцией Российской Федерации, уставами (конституциями) субъектов Федерации.[40]

Например, в Канаде члены (верхней) палаты парламента - Сената вообще лишены права выступать инициаторами финансовых законопроектов. Во Франции депутаты парламента не имеют права вносить законопроекты, влекущие сокращение государственных ресурсов или увеличение бюджетных расходов. Так, на основании ст. 140 Конституции Французской Республики «...законопредложения не представляются приемлемыми, если следствием их принятие является либо сокращение доходов, либо создание или увеличение расходов государства».[41]

В Греции, Индии и ряде других стран депутаты могут вносить на рассмотрение парламента «финансовые» законопроекты, но представлен на рассмотрение такой проект может быть только при условии предварительного получения на него рекомендации президента страны и мотивированного заключения министра финансов. При этом, если президент не рекомендует предложенный проект, он не может быть принят к рассмотрению.[42]

Введение подобных ограничений проставляется вполне оправданным и объясняется тем, что только высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) субъекта Федерации имеет возможность обеспечить скоординированное решение вопросов финансовой политики, так как отвечает за составление бюджета и его исполнение.

Несомненно, что решение проблемы «финансовоемких» законопроектов

позволит не только снизить напряженность между ветвями власти, но и оздоровить экономическую ситуацию в стране

*              *  *  *  *

По нашему мнению, проведя анализ вопросов, связанных с осуществлением такой стадии законодательного процесса как рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно сделать следующие основные выводы:

- необходимы четкая регламентация законодательством субъектов Российской Федерации процесса рассмотрения, а также строгое соблюдение установленных процедур;

- субъекты, не наделенные правом законодательной инициативы, должны участвовать в рассмотрении опосредованно через субъектов, наделенных таким правом;

- при рассмотрении следует учитывать психологические механизмы процесса правотворчества, правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации;

- требуется особая правовая регламентация рассмотрения «финансовоемких» законов, в т.ч. в обязательном порядке должно учитываться заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, принятие «финансовоемких» законопроектов должно увязываться с финансовыми возможностями Российской Федерации и ее субъектов.

Вопросы принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих главах настоящей работы.