Этапы рассмотрения законопроекта

Рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе - это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на заседаниях законодательных (представительных) органов, так и в их комитетах (комиссиях). Организуется она в различных сочетаниях.

Основной функциональной задачей данной стадии законодательного процесса является согласование различных плюралистических интересов, их оптимальное сочетание и отражение в содержании законопроекта.

Рассмотрение законопроектов на заседаниях законодательных (представительных) органов часто именуется их чтением. Очевидно, этот термин пришел из тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом необходимости нет, т.к. текст законопроекта размножается и раздается депутатам заранее, равно как и разного рода материалы к нему.

Количество чтений законопроекта различно в субъектах Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 8 Устава Костромской области, статьей 58 регламента Законодательного Собрания Республики Карелия проекты законов могут рассматриваться как в одном, так и в нескольких чтениях. В соответствии с положениями статьи 62 регламента Законодательного Собрания Тверской области законопроекты рассматриваются в двух чтениях, если по конкретному законопроекту не принято иное решение, в Республике Башкортостан рассмотрение проектов законов осуществляется в трех чтениях, если Законодательная Палата не примет иное решение.

Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

В каждом субъекте Федерации различные чтения законопроекта имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

Смысл первого чтения заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Депутаты обычно заслушивают доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из приведенных вопросов отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса положительные, то хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). До принятия законопроекта в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с законопроектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивает содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

Необходимо подчеркнуть, что весьма часто обязательным условием является предоставление поправок в письменном виде и в определенный срок, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность их спокойно изучить и выработать к ним свое отношение.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

Поправки вносятся на обсуждение и голосование председателем законодательного (представительного) органа, его палаты. В настоящее время работа по поправкам строится таким образом, что на обсуждение выносятся поправки, одобренные профильным комитетом (комиссией) законодательного (представительного) органа, а также по инициативе субъектов права законодательной инициативы иные поправки.

Вместе с тем, не устанавливается технология рассмотрения поправок. На наш взгляд, заслуживает внимания и применения порядок рассмотрения поправок, предлагаемый некоторыми авторами[35]. Так, предлагается в первую очередь обращаться к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем должна следовать поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принимается, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Думается, что такой порядок работы с поправками наиболее приемлем, позволяет оптимально организовать работу законодательного органа.

Законодательный (представительный) орган, палата после обсуждения поправок может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если законодательный (представительный) орган одобрил проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной доработки.

При третьем чтении законопроект рассматривается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, в случае, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что часть их поправок отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов – абсолютного или квалифицированного. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон - зависит от уставного (конституционного) определения) считается принятым законодательным (представительным) органом.

В случае проведения по законопроекту двух чтений второе и третье чтение объединяются.

Одной из актуальных проблем, возникающих при рассмотрении законопроекта в законодательном (представительном) органе является то, кто может вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым в соответствующем законодательном органе. На наш взгляд, данное право должно быть закреплено исключительно за субъектами права законодательной инициативы. Иные субъекты правотворческой деятельности (например, не наделенные

правом законодательной инициативы государственные органы, общественные организации, граждане и т.д.) должны подавать свои предложения субъектам, наделенным таким правом, а те в свою очередь – вносить их по своему усмотрению в законодательный орган. В противном случае поправка, принятая по инициативе субъекта, который не наделен правом законодательной инициативы, должна рассматриваться как принятая с нарушением установленной законодательством процедуры законодательного процесса.

Следует отметить, что Государственная Дума Ярославской области очень часто при составлении таблиц поправок к законопроектам допускает включение в них поправок, поданных субъектами, не наделенными в соответствии с Уставом Ярославской области правом законодательной инициативы. Например, при рассмотрении Закона Ярославской области «О налоге с продаж» в таблицу поправок были включены поправки, предложенные Государственной налоговой инспекцией по Ярославской области, Советом облпотребсоюза, департаментом агропромышленного комплекса природопользования и потребительского рынка Администрации Ярославской области и другими[36].

Все это приводит к перегруженности заседания законодательного органа, а в случае включения в текст закона соответствующих поправок может привести к отказу от подписания закона Губернатором Ярославской области, о чем будет сказано далее по тексту настоящей работы.

На всех без исключения стадиях законодательного процесса, но особенно, на наш взгляд, при рассмотрении законопроектов в комитетах, комиссиях законодательных (представительных) органов должны учитываться психологические механизмы процесса правотворчества[37], правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации[38].