В субъектах Российской Федерации

Как уже отмечалось правовой основой участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является Конституция Российской Федерации. Действительно, на основании положений Конституции Российской Федерации (статья 76) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. На наш взгляд, в данном случае Конституция Российской Федерации неоправданно умалчивает о федеральных конституционных законах, т.к. и они в соответствии с частью 1 статьи 76 могут приниматься по предметам ведения Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации также предусматривает (часть 6 статьи 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Однако, часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное положение усугубляется тем, что в части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации установлено, что судьи независимы и подчиняются только федеральному закону.

Коллизия, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что уставы (конституции), иные правовые акты субъектов Федерации становятся просто ничтожны. В настоящее время на федеральном уровне ведется работа по обобщению предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, указанная коллизия должна быть устранена.

До недавнего времени споры и разночтения вызывал вопрос о том, возможно ли собственное правовое регулирование субъектом РФ вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов до принятия соответствующего федерального закона. На данный момент спор разрешен. По запросу Администрации Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен данный вопрос. В своем постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»[17] Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 77 Устава Читинской области, которая гласит: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом».

Администрация Читинской области полагала, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, и только затем в соответствии с ними - нормативные акты области.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 72 и 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

Можно говорить о необходимости расширения предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере законодательного процесса, но, как видно, сфера общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, и в настоящее время довольно обширна. Субъектам Российской Федерации следует более активно участвовать в законодательном процессе на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации.

Порядок осуществления законодательного процесса в субъектах Федерации регламентируется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации, а также регламентами их законодательных (представительных) органов. При этом уставы (конституции) субъектов Российской Федерации разрешают лишь некоторые, хотя и основополагающие вопросы осуществления законодательного процесса, большинство указанных вопросов разрешаются регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, т.е. по сути дела внутренними документами, тогда как законодательная деятельность сама по себе носит публичный характер.

В нашей стране данный вопрос поднимается уже второй десяток лет[18], и все активнее в настоящее время на федеральном уровне. Во главу угла ставится то, что вопросы осуществления законодательного процесса не могут регулироваться регламентами законодательных органов, т.к. они, являясь внутриорганизационными по своей правовой сути документами, регулируют взаимоотношения всех участников законодательного процесса, независимых друг от друга[19]. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в первом чтении федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, а также федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы - членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.

К сожалению, в субъектах Российской Федерации данной проблеме уделяется недостаточно внимания.

В соответствии с положениями статьи 70 Устава Ярославской области порядок внесения и рассмотрения проектов законов области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов области и поправок к ним устанавливаются Уставом Ярославской области и законом Ярославской области. Учитывая данное положение Устава Ярославской области, а также проблематику взаимоотношений между субъектами законодательного процесса в Ярославской области Губернатор Ярославской области своим постановлением от 2 декабря 1998 года № 754[20] предусмотрел в 1999 году разработку проекта закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

*    *  *  *  *

Таким образом, законодательный процесс в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) и законами субъектов Российской Федерации. В законодательном процессе следует выделять следующие основные стадии: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Субъектам Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по правовому регулированию вопросов совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Далее будут рассмотрены вопросы управления законодательным процесса в субъекте Российской Федерации, его основные стадии, функциональные задачи каждой из стадий, а также некоторые актуальные проблемы, встречающиеся при их осуществлении.

В следующей главе исследуются вопросы формирования законодательных инициатив в субъектах Федерации, анализируются подходы к определению понятий «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы», рассматриваются вопросы планирования законодательных инициатив, а также формирования концепции законодательной деятельности, проводится анализ действий, предваряющих законодательную инициативу.